Дело о проверке конституционности
Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружение незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года N 1833 "Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации"
("чеченское дело")
Дело рассматривалось 10-13, 17-18 июля 1995 года
Постановление N 10-П от 31 июля 1995 года
В заседании участвовали:
Представители Совета Федерации: И.М.Костоев, Е.Б.Мизулина, Г.С.Яковлев.
Представители группы депутатов Государственной Думы: Г.Ю.Карелин, Ю.Х.Калмыков, А.И.Лукьянов.
Представители Президента РФ и Правительства РФ: Ю.М.Батурин, С.М.Шахрай, О.Е.Кутафин.
Поводом к рассмотрению дела явились:
запрос группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности Указа Президента РФ от 2 ноября 1993 года N 1833 "Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации" в части, касающейся использования Вооруженных Сил РФ при разрешении внутренних конфликтов, и постановления Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружение незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа";
запрос Совета Федерации о проверке конституционности Указа Президента РФ от 30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики" и от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" и названного постановления Правительства РФ от 9 декабря 1994 г.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли указанные в запросах акты Конституции РФ.
Конституционный Суд установил:
По мнению Совета Федерации, оспариваемые им акты составили единую систему и привели к неправомерному применению Вооруженных Сил РФ, поскольку их использование на территории РФ, а также иные предписанные в этих актах меры юридически возможны лишь в рамках чрезвычайного или военного положения. В запросе подчеркивается, что результатом этих мер явились незаконные ограничения и массовые нарушения конституционных прав и свобод граждан.
По мнению группы депутатов Государственной Думы использование оспоренных ими актов на территории ЧР, повлекшее значительные жертвы среди гражданского населения, противоречит Конституции РФ и международным обязательствам, принятым на себя Российской Федерацией.
В 1991-1994 годах на территории ЧР сложилась экстраординарная ситуация: отрицалось действие Конституции РФ и федеральных законов, была разрушена система законных органов власти, созданы регулярные незаконные вооруженные формирования, оснащенные новейшей военной техникой, имели место массовые нарушения прав и свобод граждан.
Осенью 1991 года был разогнан законно избранный Верховный Совет республики, а выборы новых органов власти 27 октября 1991 года признаны незаконными пятым Съездом народных депутатов РСФСР. Решения Съезда подтверждены Государственной Думой 23 декабря 1994 года.
Осенью 1994 года на территории ЧР имели место вооруженные конфликты между враждующими группировками, грозившие перерасти в гражданскую войну.
Конституция РФ, как и ранее действовавшая Конституция 1978 года, не предусматривает возможности одностороннего решения вопроса об изменении статуса субъекта РФ и о его выходе из состава РФ. Государственная целостность - одна из основ конституционного строя РФ. С учетом этого федеральными властями (Президентом, Правительством, Федеральным Собранием) неоднократно предпринимались попытки преодолеть возникший в ЧР кризис. Однако они не привели к мирному политическому решению.
Оспариваемые Советом Федерации акты Президента РФ и Правительства РФ предписывали применение мер государственного принуждения для обеспечения государственной безопасности и территориальной целостности РФ, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики. В соответствии с законодательством КС не рассматривает в данном деле вопрос о политической целесообразности принятых решений, равно как и об адекватности осуществлявшихся на их основе мер.
Указ от 30 ноября предписывал создание специальной группы для руководства действиями по разоружению и ликвидации вооруженных формирований, введению чрезвычайного положения на территории республики, а также определял механизмы координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и сил обеспечения безопасности. Однако запланированные мероприятия в указанное время проведены не были, а состав группы и ее полномочия были в дальнейшем изменены.
Впоследствии этот Указ был признан утратившим силу Указом Президента РФ от 11 декабря 1994 года N 2169 "О мерах по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Чеченской Республики".
За период с момента издания и до момента отмены указа от 30 ноября 1994 года предусмотренные в нем меры, которые могли затронуть конституционные права и свободы граждан, реализованы не были.
Указом Президента РФ от 9 декабря 1994 года Правительству аны поручения использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, разоружения незаконных вооруженных формирований. Указ не предоставлял Правительству полномочий, не вытекающих из Конституции РФ.
Конституция РФ определяет вместе с тем, что Президент РФ действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в Конституции РФ, их общие рамки определяются принципом разделения властей и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указа и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции и законам РФ.
Поручая Правительству использовать "все имеющиеся у государства средства", Президент вместе с тем, исходил из того, что использование этих средств ограничено полномочиями Правительства, установленными Конституцией РФ. Следовательно, указание "использовать все имеющиеся у государства средства" не может быть истолковано как предоставление Правительству полномочия действовать вне рамок, установленных для него Конституцией РФ.
Основные положения военной доктрины РФ, принятые Указом Президента РФ от 2 ноября 1993 года, являются составной частью концепции безопасности РФ и представляют собой систему официально принятых в государстве взглядов по военным вопросам.
Основные положения военной доктрины не содержат нормативных предписаний. Нормативное содержание отсутствует и в Указе Президента РФ от 2 ноября 1993 года, которым они приняты. Таким образом, эти документы не относятся к числу актов, которые могут проверяться Конституционным Судом на соответствие Конституции РФ.
В постановлении Правительства РФ от 9 декабря 1994 года предусмотрены конкретные меры во исполнение действующих законов РФ и Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 года, в том числе и связанные с ограничениями конституционных прав и свобод. Большинство из этих мер не выходят за пределы тех ограничений, которые в соответствии с законами РФ возможны и допустимы при осуществлении возложенных Правительством на соответствующие органы полномочий "по изъятию незаконно хранящегося оружия, выявлению и задержанию лиц, подозреваемых в совершении тяжких преступлений", и, следовательно, соответствуют Конституции РФ.
Вместе с тем предписание части 5 абзаца первого пункта 3 постановления о "выдворении за пределы ЧР лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан и не проживающих на территории данной республики" не может рассматриваться как тождественное установленному Законом РФ "О милиции" праву милиции "не допускать граждан на отдельные участки местности и объекты, обязывать их остаться там или покинуть эти участки и объекты в целях защиты здоровья, жизни и имущества граждан, проведения следственных и розыскных мероприятий".
Данное предписание Правительства не может опираться и на полномочия внутренних войск, установленные Законом РФ "О внутренних войсках МВД РФ", поскольку эти полномочия могут применяться внутренними войсками лишь в условиях правового режима чрезвычайного положения.
Предписание части 5 абзаца первого пункта 3 постановления фактически ограничивает установленное статьей 27 Конституции РФ право каждого, кто законно находится на территории РФ, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, что противоречит Конституции РФ, допускающей подобные ограничения лишь федеральным законом.
В абзаце втором пункта 6 рассматриваемого постановления Временному информационному центру при Роскомпечати предписывается немедленно лишать аккредитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта, за передачу недостоверной информации, пропаганду национальной или религиозной неприязни.
В соответствии с Законом РФ "О средствах массовой информации" журналист может быть лишен аккредитации, если им или редакцией нарушены установленные правила аккредитации либо распространены не соответствующие действительности сведения, порочащие честь и достоинство организации, аккредитовавшей журналиста, что подтверждено вступившим в законную силу решением суда. Указанный абзац вводит новые основания и порядок лишения аккредитации, не предусмотренные законом. Это противоречит статьям Конституции, закрепляющим право на свободу информации и гарантирующим судебную защиту прав и свобод. указанные нарушения
Конституционный Суд постановил:
По Указу от 30 ноября 1994 года N 2137, производство прекратить, так как этот документ был признан утратившим силу 11 декабря 1994 года.
По указу N 1833 от 2 ноября 1993 года производство прекратить, так как этот акт не содержит нормативных предписаний.
Указ N 2166 от 9 декабря признан конституционным и принятым в пределах полномочий президента РФ.
В постановлении правительства N 1360 от 9 декабря не соответствующими Конституции РФ признаны положения о выдворение за пределы Чеченской Республики лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан, а также о лишении аккредитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта.
