В работе нового состава Конституционного Суда возрос удельный вес запросов об истолковании Конституции (раньше КС рассматривал такие вопросы только косвенно - в форме проверки нормативных актов парламента об истолковании Конституции). При их рассмотрении Конституционному Суду пришлось, по существу, дописывать Конституцию, заполняя пробелы, оставленные авторами текста, принятого на референдуме 12 декабря 1993 года.
Конституционный Суд дал истолкование понятия "общее число депутатов" и постановил считать таковым число депутатских кресел (450), а не число реально заполненных мандатов, как предлагали представители Государственной Думы. Это решение трактуется левой оппозицией как пропрезидентское, поскольку облегчает традиционный в последние годы для исполнительной ветви власти способ избавиться от законодательной путем срыва кворума. Особые мнения заявили Г.Гаджиев и Б.Эбзеев.
Два запроса об истолковании Конституции касались механизма внесения в нее поправок и особого механизма внесения поправок, связанных с переименованием субъектов Федерации. В соответствии с решениями КС в стране были созданы новые формы правовых актов: Закон о поправке к Конституции и даже указ Президента о внесении изменения в Конституцию.
Конституционному Суду приходится вырабатывать нечетко прописанный в Конституции механизм прохождения законов, принятых Думой, через Совет Федерации и передачи их на подписание Президенту. КС рассмотрел уже два таких дела (постановления 1-п от 23 марта 1995 и 10-п от 22 апреля 1996). В этих делах Государственной Думе не удалось добиться признания неконституционными механизмов, которые она расценивает как затягивание законодательного процесса со стороны Совета Федерации и Президента. КС не признал за Думой права иметь два первых экземпляра закона и направлять таким образом Президенту на подпись законы, которые месяцами лежали без рассмотрения в Совете Федерации, по истечении 14-дневного срока, отведенного верхней палате на их рассмотрение. Закон может быть направлен на подпись Президенту только самим Советом Федерации, а если Совет Федерации этого своевременно не делает - Президент обязан принять меры (истребовать закон). КС подтвердил, что Президент вправе возвращать законы в Думу без рассмотрения по процедурным мотивам. И уж тем более КС не согласился с предложением Думы считать, что преодоление президентского вето в Совете Федерации квалифицированным большинством возможно путем нерассмотрения закона в СФ в 14-дневный срок.
Судьям предстоит рассмотреть еще как минимум один запрос на эту тему, в котором Совет Федерации просит уточнить, какая инстанция определяет, подлежит ли тот или иной закон обязательному рассмотрению в Совете Федерации.
В одном из своих постановлений (11-П от 30 апреля 1996 - по указу о главах администраций) Конституционный Суд выразил свое понимание термина "гарант Конституции". КС разъяснил, что в силу такого статуса Президента "не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени строго ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов". В то же время, КС отметил, что предусмотренное указом право Президента давать или не давать регионам разрешение на проведение выборов главы администрации противоречило бы статье Конституции.
В особом мнении судьи В.Лучина решение КС по этому делу интерпретируется как "восстановление практики указного законотворчества, длительное время существовавшей в Советском Союзе", но противоречащей действующей Конституции России. Это решение, как и решение о внесении поправок в Конституцию указами Президента, трактуются как признание за Президентом РФ неких "скрытых" (подразумеваемых), полномочий, которые впрямую в Конституции не предусмотрены, но "логически вытекают" из ее терминов.
Одним из теоретиков доктрины "подразумеваемых полномочий" является судья М.В.Баглай, автор учебников по конституционному праву, в которых говорится о праве Президента самостоятельно трактовать круг своих полномочий, "исходя из собственного понимания своих обязанностей как гаранта Конституции". "Функции главы государства не могут быть конкретизированы полномочиями в полном объеме. Поэтому у главы государства всегда есть нераскрытые в Конституции полномочия, которые выявляются в экстраординарных непредвиденных условиях, получая де-факто признание парламента или опираясь на судебное толкование Конституции".
Доктрина "скрытых полномочий" подверглась критике также со стороны Н.В.Витрука в его особом мнении по "чеченскому делу". Как считает Витрук, "Конституционный Суд, признав наличие существования "скрытых" полномочий ... тем самым по существу творит, создает новые нормы Конституции, что входит в противоречие с его природой и назначением".
Иное мнение о предназначении КС у судьи Б.С.Эбзеева. В Комментарии к закону о КС (ст.1) Эбзеев пишет: "Важнейшей особенностью юридической природы Конституционного Суда является то, что он должен не только применять Конституцию и право, но и "находить" право. .. Речь в данном случае идет о постепенном преобразовании самой Конституции под влиянием общественного развития. Конституция меняется без изменения ее текста, а Конституционный Суд, толкуя Конституцию при разрешении конкретных споров или давая официальное и обязательное толкование Конституции, констатирует такие изменения... При этом Суд идет дальше простой интерпретации. Он формирует конституционно-правовую доктрину, предлагает свое понимание тех или иных положений Конституции... и тем самым фактически выполняет правотворческую функцию".
Мнение о допустимости и необходимости создания правовых норм решениями КС разделяют В.А.Туманов и М.В.Баглай.
Длительное отсутствие федерального закона "Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Федерации" побудило законодательные собрания и глав администраций регионов обращаться в КС по поводу принимаемых на местах Уставов краев и областей. В январе и феврале 1996 КС принял постановления по делам об Уставах Алтайского края и Читинской области, в которых признал элементы "парламентской формы" государственного устройства (назначение высшего должностного лица исполнительной власти субъекта Федерации представительным органом власти, возможность подписания законов субъекта Федерации председателем Законодательного Собрания и др.) не соответствующими принципу разделения властей.
В решении по Алтайскому уставу КС сформулировал свою правовую позицию, оставляющую регионам крайне узкий выбор допустимых форм государственного устройства: "Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти". "Поскольку федеративное устройство РФ основано на единстве системы государственной власти (ст.5, ч.3), органы государственной власти в субъектах РФ формируются на тех же принципах, что и федеральные".
Конституция, как отмечает КС, не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав администраций. Но из смысла нескольких статей Конституции в их взаимосвязи вытекает, что высшее должностное лицо региона, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и не может быть избрано другой ветвью власти. Между тем, парламентская форма правления и после этого решения продолжала существовать в конституциях трех республик Российской Федерации (Алтай, Удмуртия, Хакасия), а в Мордовии и Дагестане главы республик избираются специальными представительными органами, более широкими, чем парламенты. Из конституционного принципа равенства субъектов Федерации следует, что система государственного устройства перечисленных республик должна быть также признана неконституционной, если кто-либо внесет запрос о ее конституционности (прежде всего речь идет об Удмуртии, поскольку Хакасия уже перешла, а Алтай - в процессе перехода к президентской форме). В проекте закона "Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Федерации", который рассматривается Государственной Думой, парламентская форма устройства признается одним из допустимых вариантов.
КС признал допустимым утверждение законодательным органом структуры администрации, но недопустимым - утверждение им же структуры Совета администрации - ее коллегиального органа. КС не отрицает возможности утверждения законодательным органом должностных лиц Администрации, но считает нарушением принципа разделения властей необходимость получения главой администрации согласия законодательного органа на их отставку. Право законодательного органа отправлять в отставку должностных лиц администрации по собственной инициативе, по мнению КС расценил, как ограничение полномочий главы администрации, которое, однако, может быть уравновешено правом главы администрации распускать законодательный орган.
КС однозначно признал за главой администрации право промульгации (подписания и обнародования) законов, вследствие которого "закон, принятый законодательным органов власти, обретает силу правового акта единой государственной власти" и право вето. Эти полномочия могут быть уравновешены путем установления механизма преодоления вето и обязанности главы администрации подписать закон при определенных условиях. Но предусмотренные Уставами гарантии от невыполнения главой администрации этой обязаности, предусматривающие вступление закона в силу без подписи главы администрации, КС посчитал неконституционными.
В апреле 1996 года КС рассматривал спор о праве федерального законодателя требовать проведения выборов местного самоуправления в исторические сроки. Содержащаяся в указе Президента от 26 октября 1993 о роспуске местых Советов рекомендация провести выборы до июня 1994 года в большинстве регионов исполнена не была. Многие руководители регионов не торопились с новыми выборами, предпочитая сохранять вертикаль назначенных глав администраций. Федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", вступивший в силу 1 сентября 1995, потребовал провести выборы в течение 6 месяцев (до 1 марта 1996). Президент, соглашаясь с утверждением своих соратников, что "Россия к этим выборам не готова", издал 17 сентября указ, которым рекомендовал провести выборы в декабре 1996. После этого Дума направила в КС запрос о конституционности указа, а Президент - о конституционности закона.
Запрос Думы по каким-то причинам не был рассмотрен, а запрос Президента слушался уже после того, как Дума, согласившись с предложенными Президентом сроками, приняла поправку к закону, которой заменила 6-месячный срок на 16-месячный. Тем не менее Президент и примкнувший к нему Глава Республики Коми считали, что предельный срок выборов вообще не должен быть установлен федеральным законом, поскольку вопрос этот относится к компетенции субъектов Федерации.
КС признал, что федеральный законодатель имел такое право. Однако после завершения первых выборов федеральные органы уже не вправе устанавливать временные рамки для следующих выборов, поскольку это нарушило бы конституционное положение о самостоятельности и независимости местного самоуправления.
Важным вопросом для судьбы местного самоуправления в России было рассмотрение "Удмуртского дела" в декабре 1996, после которого у судей ушло почти два месяца на составление формулировки решения. Президент и депутаты Государственной Думы поставили под сомнение право органов власти субъекта Федерации "низводить" самоуправление с районного и городского на более низкий уровень, а в районах и городах заменять его органами государственной власти, формируемыми "сверху". Конституционный Суд постановил, что пока общие принципы организации системы органов государственной власти не установлены федеральным законом, субъекты Федерации вправе сами осуществлять правовое регулирование по предметам совместного с федеральным центром ведения. Территориальные органы государственной власти могут быть созданы, но только в административных единицах, непосредственно перечисленных в основном законе субъекта. Главы этих органов не могут назначаться сверху - следовательно Удмуртия может создать в своем составе, если захочет, несколько вполне самостоятельных образований (чтобы не сказать государств). Назначение сверху "государственных управляющих" на уровень местного самоуправления КС признал недопустимым.
Судья Г.А.Гаджиев в своем особом мнении высказался за признание неконституционными еще нескольких положений удмуртского закона, а судья Н.В.Витрук, напротив, считает необходимым признать конституционными большинство норм закона, включая право вышестоящих органов власти назначать управляющих в муниципальные образования.
В современной политической истории России одним из способов политической борьбы неоднократно становилось досрочное снятие с должности лица или роспуск избранного органа путем принятия соответствующего законодательства, например - об упразднении должности (органа). Вопрос о возможности и условиях таких действий несколько раз ставился перед Конституционным Судом.
В старом составе КС одним из самых заметных дел старого состава КС было "мордовское дело". Пост Президента Мордовии был упразднен парламентом, при том, что в этой должности находился человек, избранный населением республики на всеобщих выборах. Тогда, в 1993 году, КС посчитал, что вопросы переходного периода - порядок прекращения полномочий избранного лица - относятся к исключительной компетенции республики. В деле об апрельском референдуме КС посчитал вопрос о досрочных выборах федерального парламента и Президента вопросом, связанным с изменением Конституции, для решения которого по закону требуется большинство голосов от общего числа избирателей.
Аналогичный вопрос затрагивался и в "удмуртском деле". КС признал, что полномочия избранных по ранее действовавшему закону органов местного самоуправления районов и городов не могли быть прекращены досрочно решением сверху; по требованию населения должны были проводиться референдумы; а при отсутствии таких требований полномочия могли быть сложены самими этими органами.
Судья Г.А.Гаджиев в своем особом мнении занимает более жесткую позицию: он настаивает на необходимости переходного периода и ультраактивном действии прежнего законодательства в течение срока, на который упраздняемые органы были избраны. Гаджиев предлагает поставить между "досрочно" и "без учета мнения населения" запятую, поскольку каждое из этих обстоятельств в отдельности уже дает основание для признания оспоренных норм неконституционными.
В декабре 1996 КС рассматривал вопрос о возможности отзыва депутата. В запросе Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда ставился под сомнение институт отзыва депутата Московской областной Думы, поскольку такой институт отсутствует на федеральном уровне (в законе "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы"). Можно было ожидать, что КС повторит тезис решения по Алтайскому уставу о необходимости применения субъектами Федерации федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. Однако Конституционный Суд посчитал, что федеральный закон о статусе депутата принят не в соответствии со статьями 77 Конституции (об общих принципах организации федеральных и региональных органов власти), а в соответствии со статьей 71 (о системе федеральных органов власти), поэтому не может служить обязательным образцом для регионов. А федеральный закон об общих принципах организации системы органов государственной власти, который мог бы разрешить или запретить институт отзыва депутатов в регионах, отсутствует, поэтому до его принятия субъекты Федерации вольны вводить или не вводить этот институт у себя.
Судьи Т.Г.Морщакова, М.В.Баглай и А.Л.Кононов в своих особых мнениях назвали институт отзыва депутата антидемократическим, а судья Н.В.Витрук посчитал, что вопрос должен был быть снят с рассмотрения КС, поскольку он не получил разрешения в Конституции и может анализироваться по существу только в увязке с региональным законом о системе выборов, что делает его предметом рассмотрения региональных уставных (конституционных) судов или судов общей юрисдикции.
