Дело о проверке конституционности
Указов Президента Российской Федерации
от 23 августа 1991 года N 79
"О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР",
от 25 августа 1991 года N 90
"Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР"
и от 6 ноября 1991 года N 169
"О деятельности КПСС и КП РСФСР",
а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР
(Дело КПСС)
Дело рассматривалось 26 мая, 6-15 июля, 20 июля - 4 августа, 14 сентября - 23 октября, 28 октября - 30 ноября 1992 года
Постановление N 9-П от 30 ноября 1992 года
В заседании участвовали:
Представители стороны, ходатайствующей о проверке конституционности Указов Президента РФ: В.А.Боков, И.М.Братищев, В.И.Зоркальцев, М.И.Лапшин, И.П.Рыбкин, В.И.Севастьянов, Ю.М.Слободкин, А.С.Соколов, Д.Е.Степанов, Б.В.Тарасов - народные депутаты РФ; С.А.Боголюбов, В.Г.Вишняков, Б.П.Курашвили, В.С.Мартемьянов, Б.Б.Хангельдыев - доктора юридических наук.
Представители Президента РФ как стороны, издавшей рассматриваемые Указы: Г.Э.Бурбулис - Государственный секретарь при Президенте РФ, М.А.Федотов - доктор юридических наук, С.М.Шахрай - член Верховного Совета РФ.
Представители стороны, ходатайствующей о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР: И.А.Безруков, А.А.Котенков, О.Г.Румянцев - народные депутаты РФ, А.М.Макаров - член Московской городской коллегии адвокатов.
Представители стороны, отстаивающей интересы КПСС и КП РСФСР: В.Г.Вишняков - доктор юридических наук, Ю.В.Голик - кандидат юридических наук, Г.А.Зюганов - бывший секретарь ЦК КП РСФСР, Ю.П.Иванов - член Московской областной коллегии адвокатов, В.А.Ивашко - бывший заместитель Генерального секретаря ЦК КПСС, В.В.Калашников - бывший секретарь ЦК КПСС, А.В.Клигман - член Московской областной коллегии адвокатов, М.И.Кодин - бывший заместитель председателя ЦКК КПСС, Б.П.Курашвили - доктор юридических наук, В.А.Купцов - бывший первый секретарь ЦК КП РСФСР, В.С.Мартемьянов - доктор юридических наук, И.И.Мельников - бывший секретарь ЦК КПСС, О.О.Миронов - доктор юридических наук, Ф.М.Рудинский - доктор юридических наук, Ю.М.Слободкин - народный депутат РФ, Р.Г.Тихомирнов - член Московской городской коллегии адвокатов, В.Д.Филимонов - доктор юридических наук, Б.Б.Хангельдыев - доктор юридических наук.
Поводом к рассмотрению дела явилось ходатайство группы народных депутатов РФ (В.А.Бокова, И.М.Братищева, В.И.Зоркальцева, М.И.Лапшина, И.П.Рыбкина, В.И.Севастьянова, Ю.М.Слободкина, А.С.Соколова, Д.Е.Степанова, Б.В.Тарасова и др. - всего 37 подписей) о проверке конституционности названных Указов, в котором содержится требование признать их не соответствующими Конституции РФ.
Основанием для рассмотрения дела о проверке конституционности Указов Президента РФ явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли данные Указы Конституции РФ, установленному в РФ разделению законодательной, исполнительной и судебной властей, а также закрепленному Конституцией РФ разграничению компетенции между высшими органами государственной власти и управления РФ.
Указом Президента РФ от 23 августа 1991 года была приостановлена деятельность КП РСФСР, а Указом от 6 ноября 1991 года - прекращена на территории РФ деятельность КПСС и КП РСФСР; Указом от 23 августа 1991 года поручалось МВД РСФСР обеспечить сохранность имущества КП РСФСР, Центральному банку РСФСР - приостановить операции по счетам органов и организаций КП РСФСР, а Указами от 25 августа и 6 ноября 1991 года предусматривался ряд охранных мероприятий по отношению к имуществу КПСС и КП РСФСР на территории РФ, которое объявлялось находящимся в государственной собственности, в связи с чем государственным органам передавалось право пользования этим имуществом.
Меры, предусмотренные в отношении КПСС и КП РСФСР в Указах от 23 и 25 августа 1991 года, получили развитие в Указе от 6 ноября 1991 года, который по своим юридическим последствиям в основном поглощает два предыдущих.
В период подготовки к рассмотрению данного ходатайства в КС с 12 по 25 мая 1992 года поступили ходатайства ряда народных депутатов РФ (О.Г.Румянцева, И.А.Безрукова, В.И.Брагина, Б.А.Золотухина, С.А.Ковалева, А.А.Котенкова, В.П.Миронова, Л.А.Пономарева, В.Л.Шейниса, С.Н.Юшенкова - более 70 подписей) с требованием признать КПСС и КП РСФСР неконституционными, а вышеупомянутые указы - конституционными.
Основанием для рассмотрения дела стала обнаружившаяся неопределенность в вопросе о соответствии целей и деятельности КПСС и КП РСФСР Конституции РФ.
В преамбуле Указа Президента от 6 ноября 1991 года "О деятельности КПСС и КП РСФСР" отрицается природа КПСС как политической партии. В то же время вопрос о конституционности КПСС и КП РСФСР тесно связан с вопросом об их правовой природе, которая является отправной точкой для оценки конституционности мер, принятых в отношении них согласно проверяемым Указам.
Поэтому КС соединил ходатайство о проверке конституционности трех названных Указов Президента РФ и ходатайства о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР, считая последний вопрос сопутствующим.
Конституционный Суд установил:
1. При издании Указа от 23 августа 1991 года Президент РФ исходил из статуса Компартии как общественного объединения. В Указе, в частности, отмечалось, что КП РСФСР не зарегистрировалась в установленном порядке, что органы Компартии поддержали ГКЧП, непосредственно участвовали в создании чрезвычайных комитетов в ряде регионов, чем грубо нарушали Конституцию и законы РФ.
Все документы КП РСФСР свидетельствуют о том, что она рассматривала себя в качестве структурной части КПСС. Регистрация КП РСФСР, следовательно, не предусматривалась. КП РСФСР не обладала и правами юридического лица.
Назначение КП РСФСР состояло в том, чтобы объединять партийные организации КПСС, расположенные на территории РСФСР. То есть КП РСФСР не являлась самостоятельной партией, не имела своего устава и собственной программы и потому не нуждалась в регистрации. Таким образом, обвинения в ее адрес в незарегистрированности, содержащиеся в преамбулах Указов от 23 августа 1991 и 6 ноября 1991 следует признать не имеющими юридического значения, не говоря уже о том, что регистрации подлежат не общественные объединения, а их уставы.
Будучи составной частью КПСС, Компартия РСФСР не могла помимо КПСС стать самостоятельным собственником имущества.
Руководство КП РСФСР выражало несогласие с Указом Президента от 20 июля 1991 "О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР" и препятствовало его исполнению.
Руководство КПСС и КП РСФСР, многие областные и краевые партийные комитеты прямо или косвенно поддержали действия неконституционного ГКЧП.
В условиях фактической бездеятельности высших государственных органов СССР Президент издал ряд указов, направленных на защиту Конституции, законности, на обеспечение государственной и общественной безопасности. При этом Президент осуществлял полномочия, предоставленные ему Конституцией и постановлением ВС РСФСР от 21 августа 1991 года "О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законности деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР".
В законодательстве, действовавшем на тот период и действующем в настоящее время на территории РФ нет общей нормы, прямо предусматривающей основания и порядок приостановления деятельности политических партий, других общественных объединений или их руководящих структур. В то же время возможность такого приостановления в условиях чрезвычайного положения закреплялась не только в законах РФ и СССР о чрезвычайном положении, но и в законе СССР от 2 апреля 1990 "Об усилении ответственности за посягательства на национальное равноправие граждан и насильственное нарушение единства территории Союза ССР". Российский и союзный законодатель исходили из того, что приостановление компетентными государственными органами политических партий и других общественных объединений, помимо случаев чрезвычайного положения, возможно при наличии тех же оснований, по которым возможно недопущение их деятельности. Последнее в соответствии с частью 2 статьи 7 Конституции РФ допустимо и необходимо в целях пресечения перечисленных в этой норме противоправных деяний.
Приостановление деятельности общественных объединений должно осуществляться, таким образом, в интересах обеспечения безопасности граждан, государственной и общественной безопасности, нормальной деятельности государственных институтов. Во всех этих случаях деятельность общественных объединений приостанавливается до принятия решения судебным органом. В тех актах, где прямо закреплена возможность приостановления деятельности общественных объединений, такое полномочие предоставлено Президенту.
Приостановление в названных выше целях деятельности Компартии РСФСР Указом Президента РФ было осуществлено в сложившейся в августе 1991 года ситуации. Оно соответствовало положениям статьи 4 Конституции РФ в редакции от 24 мая 1991 года и конституционному статусу Президента России, прежде всего - его полномочию принимать меры по обеспечению государственной и общественной безопасности. Применение таких мер не связывается законом с обязательным объявлением чрезвычайного положения на территории РФ.
Издавая Указ от 23 августа 1991, Президент исходил из статуса КП РСФСР как общественного объединения. Указ был направлен на непосредственное применение части второй статьи 7 Конституции РСФСР, не допускающей деятельности партий, организаций и движений, имеющих целью или методом действий, в частности, насильственное изменение конституционного строя, подрыв государственной безопасности. Указ предусматривал обращение к органам судебной власти для решения вопроса о неконституционности действий КП РСФСР. КС принимает во внимание, что деятельность КПСС была приостановлена 29 августа 1991 Верховным Советом СССР на всей территории страны.
Приостановление деятельности КП РСФСР требовало принятия мер по сохранности ее имущества. На основании вышеназванных положений Конституции РФ были даны поручения МВД РСФСР обеспечить сохранность имущества и денежных средств органов и организаций КП РСФСР до принятия окончательного решения судебными органами, а Центральному банку РСФСР - обеспечить приостановление операций по расходованию средств со счетов органов и организаций КП РСФСР.
Эти действия были поддержаны Президентом СССР.
Вместе с тем, содержащееся в указе предписание Прокуратуре провести расследование не имеет юридического значения, т.к. соответствующая обязанность Прокуратуры вытекает из Конституции. Не соответствует принципу разграничения компетенции между государственными органами поручение Министерству внутренних дел РСФСР провести расследование фактов антиконституционной деятельности органов Компартии РСФСР, так как органы внутренних дел, согласно статье 126 УПК РСФСР, не вправе проводить предварительное расследование по такого рода делам.
2. Имущество КПСС и КП РСФСР, числившееся на их балансах, содержало в своем составе объекты, могущие принадлежать различным собственникам, в том числе государству.
Точное определение субъекта права собственности на тот или иной имущественный объект, находившийся в управлении органов и учреждений КПСС, затруднено вследствие огосударствления основной массы национального богатства.
Конституция СССР 1977 года установила, что наряду с государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственностью социалистической собственностью является также имущество профсоюзных и иных общественных организаций. Понятие "общественные организации" в данном контексте не включало КПСС, ибо это в корне противоречило бы фактическому положению КПСС как "руководящей и направляющей силы общества". В статье 6 Конституции СССР КПСС определялась как "ядро политической системы советского общества, государственных и общественных организаций." А в статье 7 Конституции СССР КПСС среди общественных организаций не называлась. Нежелание КПСС отождествлять себя с общественными организациями, таким образом, подтверждается и текстом Конституции СССР.
КПСС была вне гражданско-правового регулирования отношений по поводу ее имущества. Этот тезис доказывается материалами дела, поскольку установлено, что в отношении имущества КПСС не осуществлялся финансовый контроль государства. Общий надзор прокуратуры также не касался сферы деятельности КПСС. При этом имели место случаи неосновательного обогащения КПСС за счет государства в нарушение статьи 133 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик.
Неопределенность субъектов права собственности на имущество, находившееся в управлении КПСС и КП РСФСР, не позволяет однозначно признать их его собственниками. Имущество легко трансформировалось из одной формы социалистической собственности в другую по воле органов КПСС, управлявших имуществом, но не формального собственника.
КС, констатируя невозможность выяснения в данном судебном разбирательстве подлинной воли собственника при передаче имущества от государства к КПСС, рассматривает имущество, управлявшееся КПСС, как находившееся в ее распоряжении без правового основания. Эта констатация не исключает принципиальной возможности того, что часть имущества, находившегося в управлении КПСС, законно принадлежала ей на праве собственности.
Таким образом, при оценке конституционности Указа Президента от 25 августа 1991 года "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" КС исходит из того, что имущество, управлявшееся КПСС и соответственно КП РСФСР, принадлежало трем категориям собственников: а) государству, б) КПСС, в) иным собственникам. Однако в отношении того, где кончается собственность одного субъекта и начинается собственность другого, а в некоторых случаях и в отношении того, кто является собственником, существует правовая неопределенность, которая может быть устранена лишь в порядке гражданского или арбитражного судопроизводства.
В связи с распадом КПСС как общесоюзной партии вопрос о ее имуществе не может быть решен на основании Закона СССР "Об общественных объединениях". Последствия распада законом не предусмотрены. В условиях, когда принцип разделения властей не получил последовательного развития в законодательстве РФ о собственности, Конституционного решения вопроса о судьбе имущества, находившегося в управлении КПСС можно было достичь только при участии высших законодательных, исполнительных и судебных органов РФ.
Применительно к находившемуся в управлении КПСС и КП РСФСР государственному имуществу Указ Президента РФ отвечал положениям статьи 10 Конституции РФ, согласно которой государство, в частности, признает и охраняет право собственности и обеспечивает равную защиту всем ее формам.
Нельзя признать правомерным безоговорочное объявление государственной собственностью той части находившегося в управлении КПСС имущества, право собственности на которое принадлежало ей как общественному объединению (членские взносы, доходы от издательской деятельности), а равно той части указанного имущества, собственник которой был неизвестен.
Объявление государственной собственностью имущества, которое в государственной собственности не находилось, не может входить в компетенцию исполнительной власти, если она не уполномочена на это специально актом власти законодательной. В данном случае такой уполномочивающий акт отсутствовал.
3. В стране в течение длительного времени господствовал режим неограниченной, опирающейся на насилие власти узкой группы коммунистических функционеров, объединенных в политбюро ЦК КПСС во главе с генеральным секретарем ЦК КПСС.
Имеющиеся в деле материалы свидетельствуют о том, что руководящие органы и высшие должностные лица КПСС действовали в подавляющем большинстве случаев втайне от рядовых членов КПСС, а нередко - и от ответственных функционеров партии. На нижестоящих уровнях управления вплоть до района реальная власть принадлежала первым секретарям соответствующих партийных комитетов. Лишь на уровне первичных организаций КПСС имела черты общественного объединения, хотя производственный принцип формирования этих организаций ставил членов КПСС в зависимость от их руководства, тесно связанного с администрацией.
Материалами дела, в том числе показаниями свидетелей, подтверждается, что руководящие структуры КПСС были инициаторами, а структуры на местах - зачастую проводниками политики репрессий в отношении миллионов советских людей, в том числе в отношении депортированных народов. Так продолжалось десятилетиями.
После изменения статьи 6 Конституции СССР, как и в прежние годы, оргструктуры КПСС решали многие вопросы, входящие в компетенцию соответствующих органов власти и управления.
Руководящие структуры КПСС и КП РСФСР присвоили государственно-властные полномочия и активно их реализовывали, препятствуя нормальной деятельности конституционных органов власти. Это послужило юридическим основанием для ликвидации данных структур Указом высшего должностного лица РФ. Действия Президента были продиктованы объективной необходимостью исключить возврат к прежнему положению, ликвидировать структуры, повседневная практика которых была основана на том, что КПСС занимала в государственном механизме положение, не согласующееся с основами конституционного строя.
Основанием для предписанного пунктом 1 Указа от 6 ноября 1991 года прекращения деятельности и роспуска организационных структур КПСС и КП РСФСР является прежде всего положение части первой статьи 4 Конституции РФ в редакции от 1 ноября 1991 года, возлагающее на государство и его органы обязанность обеспечить охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан.
Антиконституционность деятельности руководящих структур КПСС и КП РСФСР, существовавших на момент издания Указа Президента РФ от 6 ноября 1991 года "О деятельности КПСС и КП РСФСР", исключает возможность их восстановления в прежнем виде. Члены КП Российской Федерации вправе создавать лишь новые руководящие структуры в полном соответствии с требованиями действующей Конституции и законов РФ и на равных условиях с другими партиями.
Однако слишком широкая формулировка пункта 1 Указа, предусматривающая прекращение деятельности и роспуск организационных структур КПСС и КП РСФСР, не учитывает различие между руководящими структурами и первичными организациями КПСС и КП РСФСР, образованными по территориальному принципу.
В практике исполнения Указа возобладало ограничительное истолкование его пункта 1: депутаты-коммунисты сохранили свои мандаты и фракции, членство в компартии и прежняя работа в ней не служат основанием для дискриминации, были беспрепятственно созданы новые партии коммунистической ориентации; хотя существующий текст может быть использован как для недопустимой дискриминации, так и для столь же недопустимого неприменения мер законной ответственности к конкретным виновникам антиконституционных деяний руководящих структур КПСС и КП РСФСР.
Пункт 3 указа конституционен в отношении той части имущества КПСС и КП РСФСР, право собственности на которую принадлежит государству, и неконституционен в отношении остальной части имущества.
4. Рассматривая сопутствующий вопрос, КС проверил, отвечает ли КПСС признакам общесоюзного общественного объединения, предусмотренным, в частности, Законом СССР "Об общественных объединениях".
К ноябрю 1991 года в результате роспуска, приостановления, запрета и других преобразований компартии республик прекратили свое существование. Это означало, что КПСС перестала отвечать признакам общесоюзной политической партии, предусмотренным частью 2 статьи 6 Закона СССР "Об общественных объединениях".
КП РСФСР до самого момента издания рассматриваемых Указов Президента РФ оставалась составной частью КПСС и в самостоятельную политическую партию не оформилась.
Установление того факта, что руководящие структуры КПСС и КП РСФСР осуществляли вопреки действующим конституциям государственно-властные полномочия, означает, что роспуск их правомерен и восстановление недопустимо.
Поскольку установлено, что уже в течение года ни КПСС, ни КП РСФСР не существуют, постольку следует признать, что предмет ходатайства народных депутатов РФ о признании неконституционности КПСС отсутствует.
В отношении просьбы признать указы Президента конституционными КС отмечает, что такие ходатайства не предусмотрены законом о КС и не имеют смысла по существу, так как любой акт государственного органа считается конституционным, пока в предписанном Конституцией или законом порядке не установлено обратное.
Конституционный Суд постановил:
По Указу от 23 августа "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР" - признать не соответствующим Конституции содержащееся в пункте 1 предписание министру внутренних дел и прокуратуре "провести расследование фактов антиконституционной деятельности КП РСФСР".
Указания прокуратуре направить материалы расследования на рассмотрение судебных органов (п.1) и обеспечить надзор за исполнением указа (п.5) признаны не имеющими юридической силы, т.к. это и так является обязанностью органов прокуратуры.
Пункт 6 - о вступлении указа в силу с момента подписания - признан не соответствующим принципу права, в соответствии с которым акт, ограничивающий права граждан, вступает в силу только после официального опубликования.
Остальные пункты этого указа, которыми до разрешения вопроса о конституционности КП РСФСР в судебном порядке была приостановлена деятельность органов и организаций российской компартии, ее имущество было передано на сохранение государственных органов, а ее денежные средства были заморожены, Суд посчитал соответствующими Конституции.
По указу от 25 августа "Об имуществе КПСС и КП РСФСР" - пункты, содержащие распоряжения о передаче имущества компартии органам исполнительной власти, признаны соответствующими Конституции по отношению к той части имущества, которая хоть и находилось во владении, распоряжении и пользовании КПСС, но являлась государственной или муниципальной собственностью.
Неконституционными признаны указания Президента РФ национализировать ту часть имущества, которая либо являлась собственностью КПСС, либо находилась в ее ведении, хотя права собственника вообще не были определены документально.
Все споры по имуществу, собственником которого государство не являлось, могут быть разрешены в судебном порядке.
Президенту предложено обнародовать исчерпывающие сведения о принятых решениях относительно имущества КПСС и КП РСФСР и о фактическом использовании этого имущества.
По указу от 6 ноября "О деятельности КПСС и КП РСФСР" - признан соответствующим Конституции пункт 1 - "Прекратить на территории РСФСР деятельность КПСС, КП РСФСР, а их организационные структуры распустить" - применительно к роспуску руководящих структур КПСС и КП РСФСР.
Неконституционным признан роспуск оргструктур первичных парторганизаций, образованных по территориальному принципу.
По сопутствующему вопросу о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР - производство было прекращено в связи с тем, что в августе-сентябре 1991 года КПСС фактически распалась и утратила статус общесоюзной организации, что роспуск руководящих организационных структур КПСС и КП РСФСР как ее составной части признан соответствующим Конституции РФ и что КП РСФСР организационно не оформлена в качестве самостоятельной политической партии.
