II Съезд народных депутатов РСФСР 15 декабря 1990 заменил подробную статью Конституции о Комитете конституционного надзора РСФСР короткой статьей о Конституционном Суде РСФСР:
Статья 119.
Конституционный Суд РСФСР избирается Съездом народных депутатов РСФСР.
Порядок избрания и деятельности Конституционного Суда РСФСР определяется Законом РСФСР о Конституционном Суде РСФСР, утверждаемым Съездом народных депутатов РСФСР.
Одновременно в статьях 104 и 115 избрание Комитета конституционного надзора РСФСР заменено избранием Конституционного Суда РСФСР.
Таким образом, Съезд предоставил формулирование конкретных функций и полномочий КС органу, принимающему законы - Верховному Совету, хотя и оставил за собой окончательное слово в судьбе закона. Следует отметить, что последующие поправки к Закону, принятые Верховным Советом (которые, правда, касались исключительно размеров штрафов) на утверждение Съезда не вносились.
История согласования законопроекта о КС в Комитете ВС по законодательству описана в КПВО N2-1996 Сергеем Пашиным, которого Александр Бланкенагель в своей книге называет основным автором текста закона. Судя по воспоминаниям Пашина, основные поправки исходили от сторонников доктрины единства (а не разделения) властей и от правоохранительных органов. Первые добивались большей подконтрольности КС Съезду народных депутатов, включая сокращение срока полномочий судей, право парламента смещать судей, наделение КС обязанностью рецензировать законопроекты. Им удалось добиться внесения в проект поправки, возлагающей представление кандидатур судей не на Президента, а на Председателя Верховного Совета. Вторые не смогли настоять на исключении рассмотрения Судом индивидуальных жалоб граждан, но позже, при повторном рассмотрении закона, чуть было не добились своего.
6 мая 1991 года Закон РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР" принят Верховным Советом РСФСР. В постановлении о порядке введения Закона в действие говорилось, что он вводится в действие с момента опубликования и вносится на утверждение Съезда народных депутатов.
Несмотря на то, что эта редакция Закона была Съездом народных депутатов отвергнута, мы опишем ее здесь, поскольку она послужила отправной точкой для определения статуса и функций КС. В следующей главке мы укажем те немногочисленные (хотя и немаловажные) изменения, которые отличали июльскую версию Закона от майской.
Закон состоял из четырех разделов (Общие положения; Статус судей; порядок деятельности; заключительные положения).
Статус и основные функции КС обозначены в статье 1:
"Статья 1. Конституционный Суд РСФСР - орган судебной власти
1. Конституционный Суд РСФСР является высшим судебным органом защиты конституционного строя РСФСР, осуществляющим судебную власть в форме конституционного судопроизводства
2. Конституционный Суд РСФСР осуществляет судебную власть путем:
1) рассмотрения в заседаниях дел о конституционности международных договоров и нормативных актов;
2) рассмотрения в заседаниях дел о конституционности правоприменительной практики;
3) дачи заключений в установленных настоящим Законом случаях.
3. Конституционный Суд РСФСР не рассматривает политические вопросы.
4. Конституционный Суд разрешает дела и дает заключения, руководствуясь Конституцией РСФСР и правосознанием, воздерживаясь от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов."
Кроме того, статья 54 предусматривала ежегодное направление Верховному Совету послания КС о состоянии конституционной законности в Российской Федерации.
Статья 80 говорит, что Съезд народных депутатов РСФСР с согласия республик в составе РСФСР имеет право передать в ведение КС рассмотрение разногласий и споров между республиками, а также иные вопросы. КС может отказаться от таких полномочий, если сочтет, что они противоречат его юридической природе, задачам и предназначению.
Закон устанавливает:
- численность КС - 15 судей, избираемых Съездом народных депутатов по представлению Председателя Верховного Совета
- сроки полномочий: Суда - неограниченный; судей - до достижения 65-летнего возраста; председателя и заместителя - неограниченный, секретаря - 5 лет;
- кворум: для организационного заседания - 2/3 штатного состава; для рассмотрения дел и дачи заключений - 4/5 списочного состава; для принятия Регламента и поправок к нему - 3/4 списочного состава; для приостановления полномочий судьи и ограничения его неприкосновенности - 2/3 списочного состава; для рассмотрения других вопросов - 1/2 списочного состава (списочный состав исчисляется, не включая судей, полномочия которых приостановлены. Решения принимаются большинством от присутствующих при условии наличия кворума. При равенстве голосов решение считается принятым в пользу конституционности оспариваемого объекта; по другим вопросам принятым считается решение, за которое голосовал председательствующий.
Судьей может быть избран гражданин РСФСР в возрасте от 35 до 60 лет, обладающий обширными познаниями в области права, высокой квалификацией и необходимыми моральными качествами, имеющий 10-летний стаж работы по юридической специальности.
Извечный вопрос о том, должен ли КС быть "конституционной пожарной командой" Закон решал положительно, устанавливая в статье 21, что председатель КС "в случаях, не терпящих отлагательства, в особенности - угрожающих невосполнимым ущербом, направляет соответствующим государственным органам и должностным лицам требования о приостановлении процесса ратификации международных договором, действия нормативных актов, решений, разъяснений, указаний и иных актов, обосновывающих правоприменительную практику; о приостановлении актов правоприменения до рассмотрения дел Конституционным Судом РСФСР".
Раздел 3 делился на главы. Первая глава - "Основные правила производства в Конституционном Суде РСФСР" - содержала подробные, по сути - регламентные нормы по всем вопросам деятельности КС (что отчасти объясняет, почему до февраля 1993 Суд вполне обходился без Регламента). Вторая, третья и четвертая главы посвящены трем видам дел, рассматриваемых в КС: о конституционности международных договоров и нормативных актов; о конституционности правоприменительной практики; дача заключений.
Правом внесения ходатайств о конституционности нормативных актов и международных договоров наделены: Съезд народных депутатов СССР; ВС СССР; Президент СССР; Съезд народных депутатов РСФСР; Верховный Совет РСФСР, обе его палаты и Президиум; группа народных депутатов РСФСР не менее 50 человек; Президент, Совет Министров, Верховный Суд, Генеральный прокурор, Главный государственный арбитр РСФСР; высшие органы государственной власти республик в составе РСФСР; общественные организации в лице их общероссийских, а при отсутствии таковых - общесоюзных органов.
Дела о правоприменительной практике рассматриваются по жалобам граждан РСФСР, СССР, иностранцев, лиц без гражданства, юридических лиц, права и интересы которых нарушены или не защищены решением суда или другого государственного органа путем: неприменения нормативного акта, подлежащего применению по смыслу Конституции; применения акта, не подлежащего применению по смыслу Конституции; не соответствующего Конституции истолкования акта; неприменения нормы Конституции, когда она может применяться непосредственно.
Заключения даются Судом по запросам Съезда народных депутатов, Верховного Совета, Президиума Верховного Совета, высших органов власти республик в составе РСФСР или по собственной инициативе КС по следующим вопросам:
- о соответствии Конституции действий и решений Президента и прочих высших должностных лиц РСФСР и республик в составе РСФСР, если такие действия согласно Конституции служат основанием для их отрешения от должности или приведения в действие иного специального механизма их ответственности;
- о соответствии Конституции РСФСР ратифицированных или вступивших в силу без ратификации международных договоров РСФСР;
- о соотношении Конституции РСФСР и законов СССР, а также нормативных актов Съезда народных депутатов, ВС, Президента или Кабинета Министров СССР.
Закон был опубликован в Российской газете 21 мая 1991, но через четыре дня не был утвержден Съездом народных депутатов.
IV Съезд народных депутатов РСФСР 24 мая 1991 принял группу поправок к Конституции, связанную с учреждением поста Президента РСФСР. В статье 121-10 указано, что Президент может быть отрешен от должности Съездом народных депутатов "на основании заключения Конституционного Суда РСФСР".
Варианты, в которых судьи, в том числе судьи КС, назначаются по представлению Президента, были отклонены еще при подготовке пакета законопроектов Верховным Советом и на Съезде не рассматривались. Таким образом, Председатель Верховного Совета, переставая быть высшим должностным лицом государства, сохранял за собой функцию отбора кандидатур судей.
Съезд не стал вносить поправок в статью 119 Конституции, но дал определение и установил численность КС в статье 165 главы "Судебная система РСФСР", которая доселе относилась только к Верховному Суду.
В проекте значилось определение КС как органа по защите конституционного строя, но по предложению депутата Ю.М.Слободкина ("Коммунисты России") эта редакция заменена другой - орган конституционного контроля. За это проголосовало 711 депутатов при кворуме для принятия решения 708 или 2/3. Другое предложение Слободкина - увеличить численность КС до 19 судей - не прошло, получив 639 голосов. Была принята следующая редакция части 1 статьи 165:
"Конституционный Суд РСФСР является высшим судебным органом конституционного контроля в РСФСР, осуществляющим судебную власть в форме конституционного судопроизводства. Конституционный Суд РСФСР состоит из 15 судей."
25 мая Съезд приступил к обсуждению Закона о КС, который докладывал председатель Комитета ВС по законодательству С.М.Шахрай. Предложение утвердить закон без обсуждения набрало 498 голосов (при 531 необходимом). В обсуждении активнее всего участвовали члены группы "Коммунисты России" (половина всех выступлений), за что Шахрай их специально поблагодарил. Коммунисты предлагали: увеличить численность КС, ограничить срок полномочий судей, убрать формулировку о нерассмотрении Судом политических вопросов (любой конституционный вопрос есть вопрос политический). Кроме того, они считали необходимым отложить избрание судей до вступления в должность будущего Президента, а если им станет нынешний спикер Ельцин - то до избрания нового Председателя ВС. Предложение Шахрая утвердить Закон и поручить Верховному Совету внести в него поправки на основе обобщения поступивших предложений получило 416 голосов, предложение отложить вопрос до следующего съезда и опять же поручить Верховному Совету доработку закона - 682. После перерыва председательствующий Б.Н.Ельцин, ссылаясь на регламентную необходимость, снова поставил закон на голосование. За утверждение его проголосовало 414 депутатов, и вопрос был окончательно снят.
28 июня 1991 Верховный Совет одобрил проект закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР" и внес его на рассмотрение Съезда народных депутатов. На этот раз закон не стали публиковать до Съезда, а по его итогам уже был опубликован не закон о поправках, а полный текст новой редакции закона.
Ни одно из предложений, выдвинутых коммунистами на Съезде, не было включено в текст закона. Поправки были следующими:
Изменено, в соответствии с ранее принятой поправкой к Конституции, определение КС: высший орган судебной власти, но не "защищающий конституционный строй", а "осуществляющий конституционный контроль". КС "устанавливает" (а не "обеспечивает") конституционность законов.
В числе субъектов права внесения ходатайств в КС группа из 50 народных депутатов РСФСР заменена любым отдельно взятым депутатом, а Главный госарбитр - Высшим Арбитражным Судом.
Уточнено, что судьи избираются тайным голосованием. В статье 28 ("Гласность") к норме об обязательном опубликовании решений КС добавлена ограничительная оговорка относительно текстов содержащих государственную, профессиональную, коммерческую, личную тайну, угрожающих общественной безопасности или нравственности. В статье 56 конкретизирован порядок уплаты штрафов.
Исправлены некоторые формулировки: вместо "республики, входящие в состав РСФСР" - "республики в составе РСФСР"; вместо "органы арбитража" - "арбитражные суды".
После длительных споров Верховный Совет решил исключить из закона главу III (об индивидуальных жалобах), но в последний момент решил передать этот вопрос на усмотрение Съезда.
12 июля 1991 V Съезд народных депутатов утвердил закон "О Конституционном Суде РСФСР" в новой редакции, включая главу III. Для избрания судей КС требовалось сначала избрать Председателя Верховного Совета (вместо Ельцина, перешедшего на должность Президента), который бы представил Съезду их кандидатуры. До 16 июля Съезд пытался это сделать, но после шести безуспешных туров выборов прервал работу "до октября - ноября 1991 года".
29-30 октября 1991 V Съезд народных депутатов РСФСР на втором, осеннем этапе своей работы избрал Председателем Верховного Совета Р.И.Хасбулатова, а затем, по его представлению, 13 (из 15 по штату) судей Конституционного Суда. 30 октября 1991 КС приступил к работе и функционировал в этом составе до 7 октября 1993 года, когда подчинился указу Президента о приостановлении его деятельности.
Принятым 5 марта 1992 года Законом РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" на Конституционный Суд возложена дача заключений, на основании которых Верховный Совет может досрочно прекратить полномочия краевого, областного Совета, а Президент - освободить от должности главу администрации края и области.
31 марта 1992 руководители Российской Федерации и 86 регионов (кроме Татарстана и Чечено-Ингушетии) подписали Федеративный договор (точнее - набор из трех договоров: с республиками; с краями и областями; с автономной областью и автономными округами), который 10 апреля 1992 решением Съезда народных депутатов включен в Конституцию РФ в качестве составной части. В соответствии с договором и вытекающими из него конституционными поправками собственное законодательство (уставы и нормативные правовые акты) появилось не только у республик, но и у других субъектов Федерации.
Хотя поправки в Закон о КС не вносились, полномочия КС были расширены путем непосредственного закрепления их в Конституции.
21 апреля 1992 VI Съезд народных депутатов РСФСР изменил формулировку определения КС в статье 165, вернувшись к первоначальному ее варианту. Часть 1 статьи 165 теперь выглядела так:
"Конституционный Суд Российской Федерации - высший орган судебной власти по защите конституционного строя. Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 15 судей. Организация Конституционного Суда Российской Федерации, его компетенция и порядок конституционного судопроизводства в нем устанавливаются Законом о Конституционном Суде Российской Федерации."
Съезд также дополнил Конституцию новой статьей 165-1, в которой содержался список функций КС:
Статья 165-1. Конституционный Суд Российской Федерации:
разрешает дела о конституционности федеральных законов и иных актов Съезда народных депутатов Российской Федерации, Верховного Совета Российской Федерации и Президиума Верховного Совета Российской Федерации, актов Президента Российской Федерации, Совета Министров (Правительства) Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти; Конституций республик, уставов краев и областей, иных актов представительных и исполнительных органов республик, краев и областей, автономной области, автономных округов,; договоров между республиками, краями, областями, автономными областями, автономными округами; международных договоров Российской Федерации; политических партий и иных общественных объединений; правоприменительной практики;
разрешает споры о компетенции между федеральными государственными органами, между государственными органами Российской Федерации и государственными органами республик, краев и областей, автономных областей, автономных округов; между государственными органами различных республик, краев, областей, автономных областей, автономных округов;
дает заключение о наличии у соответствующего федерального должностного лица стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять связанные с его должностью полномочия - по представлению государственной медицинской комиссии; о наличии оснований для отрешения от должности соответствующего федерального должностного лица, а также должностного лица республики, края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения; о конституционности подписанных международных договоров Российской Федерации до их ратификации или утверждения;
рассматривает иные дела, если это предусмотрено законами и не противоречит его юридической природе.
Новой статьей 86-1 предусмотрено заключение Конституционного Суда по вопросу досрочного прекращения полномочий краевых, областных и местных Советов.
Таким образом, не меняя текста Закона о КС, законодатель наделил его новыми функциями:
- рассмотрение вопроса о конституционности политических партий и иных общественных объединений;
- разрешение споров о компетенции;
- дача заключений о стойкой неспособности должностного лица исполнять обязанности (то, что позже назвали "медицинским импичментом");
а также распространил полномочия КС по отношению к нормативным актам и должностным лицам республик на остальные субъекты Федерации.
VII Съезд народных депутатов РФ 10 декабря 1992 внес в статьи Конституции о КС несколько несущественных поправок: в статье 164 повторена норма статьи 104 о том, что судьи КС избираются Съездом народных депутатов; в статье 165-1 в пунктах, перечисляющих субъекты Российской Федерации, к республикам, краям, областям и др. добавлены города федерального значения Москва и Санкт-Петербург.
В последней дооктябрьской редакции Конституции Российской Федерации (с 10 декабря 1992) статьи Конституции, касающиеся полномочий КС, выглядели так:
Статья 164.(...)
Судьи Конституционного Суда Российской Федерации избираются Съездом народных депутатов Российской Федерации.(...)
Полномочия судей в Российской Федерации не ограничены определенным сроком, поскольку иное не установлено Конституцией и законами Российской Федерации. Судьи несменяемы. (...)
Статья 165. Конституционный Суд Российской Федерации - высший орган судебной власти по защите конституционного строя. Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 15 судей. Организация Конституционного Суда Российской Федерации, его компетенция и порядок конституционного судопроизводства в нем устанавливаются Законом о Конституционном Суде Российской Федерации.(...)
Статья 165-1. Конституционный Суд Российской Федерации:
разрешает дела о конституционности федеральных законов и иных актов Съезда народных депутатов Российской Федерации, Верховного Совета Российской Федерации и Президиума Верховного Совета Российской Федерации, актов Президента Российской Федерации, Совета Министров (Правительства) Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти; Конституций республик, уставов краев и областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, иных актов представительных и исполнительных органов республик, краев и областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга; договоров между республиками, краями, областями, автономными областями, автономными округами, городами Москвой и Санкт-Петербургом; международных договоров Российской Федерации; политических партий и иных общественных объединений; правоприменительной практики;
разрешает споры о компетенции между федеральными государственными органами, между государственными органами Российской Федерации и государственными органами республик, краев и областей, автономных областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга; между государственными органами различных республик, краев, областей, автономных областей, автономных округов;
дает заключение о наличии у соответствующего федерального должностного лица стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять связанные с его должностью полномочия - по представлению государственной медицинской комиссии; о наличии оснований для отрешения от должности соответствующего федерального должностного лица, а также должностного лица республики, края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения; о конституционности подписанных международных договоров Российской Федерации до их ратификации или утверждения;
рассматривает иные дела, если это предусмотрено законами и не противоречит его юридической природе.
Кроме того,
в статье 115 говорилось, что Председатель Верховного Совета РФ представляет Съезду народных депутатов РФ предложения о персональном составе Конституционного Суда РФ;
в статье 117 говорилось, что избрание судей Конституционного Суда РФ производится при наличии заключений соответствующих постоянных комиссий палат, комиссий и комитетов Верховного Совета РФ;
в статье 121-10 говорилось, что Президент и вице-президент РФ могут быть отрешены от должности Съездом народных депутатов двумя третями голосов на основании заключения Конституционного Суда.
25 февраля 1993 года принят Закон "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР", Закон РСФСР "О государственной налоговой службе РСФСР" и Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденное указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 года". Закон касался изменения размеров штрафов. В статье 58 предельный размер штрафов, которые Конституционный суд вправе наложить на граждан и представителей сторон увеличен со 100 рублей до одной минимальной зарплаты, а на должностных лиц - с 500 рублей до 5 минимальных зарплат.
21 сентября 1993 в своем указе 1400 о роспуске парламента и ограничении действия Конституции Президент Ельцин рекомендовал Конституционному Суду не созывать заседаний до формирования нового двухпалатного парламента России - Федерального Собрания. КС не прислушался к рекомендации Ельцина и в тот же день провел заседание, на котором указ 1400 признан антиконституционным. Вплоть до 4 октября судьи КС пытались посредничать между Ельциным и Верховным Советом в попытке урегулировать кризис и предотвратить вооруженные столкновения. Одновременно КС продолжал рассмотрение запросов и индивидуальных жалоб.
После насильственной ликвидации 4 октября 1993 законодательной ветви власти Конституционный Суд выступил 5 октября с заявлением о том, что не может в сложившейся ситуации исполнять свои функции по проверке конституционности нормативных актов и международных договоров РФ, но намерен продолжать рассмотрение индивидуальных жалоб граждан и юридических лиц.
7 октября указом 1607 Ельцин обвинил Конституционный Суд в превращении "в орудие политической борьбы, представляющее исключительную опасность для государства" и постановил "не созывать его заседания до принятия новой Конституции Российской Федерации". Тем не менее, за судьями был сохранен их формальный статус и им вместе с аппаратом КС было предписано готовить для избираемого 12 декабря Федерального Собрания предложений об организационно-правовых формах осуществления конституционного правосудия в РФ, "включая возможность создания Конституционной коллегии в составе Верховного Суда РФ", а также продолжать работу по подготовке дел, находящихся в производстве, к будущему рассмотрению.
В течение следующей недели Ельцин изменил свои представления о схеме конституционной реформы и решил, что Конституция должна быть принята до избрания парламента. Таким образом, решение вопроса о сохранении института КС или о передаче его функций Верховному Суду оказалось на рассмотрении рабочей группы Конституционного совещания, которой 15 октября было поручено готовить проект новой Конституции для вынесения на референдум. Рабочая группа во главе с С.А.Филатовым, в заседаниях которой участвовали и некоторые судьи КС, решила сохранить институт Конституционного Суда и полномочия его судей.
После принятия 12 декабря 1993 года новой Конституции Президент своим указом N2288 от 24 декабря 1993 "О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" объявил закон РСФСР о Конституционном Суде недействующим. Восстановление деятельности КС было отложено, таким образом, до принятия федерального конституционного закона о Конституционном Суде, соответствующего новой Конституции.
