Дело о проверке конституционности
Указа Президента Российской Федерации от 29 декабря 1991 года
"О дополнительных полномочиях органов управления г.Москвы
на период проведения радикальной экономической реформы", совместного постановления Президента Российской Федерации
и Председателя Верховного Совета Российской Федерации
от 3 января 1992 года "Об административно-территориальном делении города Москвы", Указа Президента Российской Федерации
от 12 января 1992 года "Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности в г.Москве", статьи 10 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации"
(о полномочиях мэрии Москвы)
Дело рассматривалось 23, 26 февраля, 9 марта, 2 апреля 1993 года
Постановление N 6-П от 2 апреля 1993 года
В заседании участвовали:
Народные депутаты РФ С.Н.Бабурин, А.Л.Головин, В.П.Миронов, И.В.Муравьев, В.Н.Подопригора, направившие ходатайства в КС, и их представители: С.Е.Донцов, А.-Х.С.Кулбужев, А.Е.Постников - кандидаты юридических наук.
Представители Президента РФ и Верховного Совета РФ как сторон, издавших соответствующие нормативные акты: А.Я.Слива - заместитель начальника Государственно-правового управления Президента РФ и И.В.Муравьев - заместитель председателя Комитета Верховного Совета РФ по вопросам работы Советов народных депутатов и развитию самоуправления.
Поводом к рассмотрению дела явились ходатайства народных депутатов РФ (С.Н.Бабурина; А.Л.Головина, И.В.Муравьева, С.А.Полозкова); В.П.Миронова; В.Н.Подопригоры), в которых содержится требование признать названные нормативные акты не соответствующими Конституции РФ.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли эти нормативные акты в целом или в отдельных их частях Конституции РФ по содержанию норм, характеру затронутых в них вопросов, по форме, по порядку принятия, а также с точки зрения установленного в РФ разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, закрепленного Конституцией разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления РФ, разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ, органами власти субъектов РФ и местным самоуправлением.
Необходимость проверки конституционности названных нормативных актов в одном производстве обусловлена их неразрывной связью: они имеют сходный предмет регулирования, затрагивают единый комплекс отношений, связанных с функционированием органов представительной и исполнительной власти города Москвы.
Конституционный Суд установил:
1. Указ Президента РФ от 29 декабря 1991 года, изданный в целях обеспечения благоприятных условий для проведения экономической реформы в столице, ускорения приватизации муниципальной собственности предусматривает значительное расширение полномочий мэра и других органов управления Москвы.
Абзацем вторым пункта 2 Указа мэру Москвы предоставлено право проводить в Москве ускоренную приватизацию муниципальной собственности по самостоятельно разработанным правилам и графику. Данное положение Указа противоречит части пятой статьи 3 Закона РСФСР от 3 июля 1991 года "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР", в котором закрепляется право Советов народных депутатов принимать местные программы приватизации и нормативные акты, регулирующие порядок их выполнения, в развитие Государственной программы приватизации.
Названным Указом Президента РФ (абзац пятый пункта 2) мэр Москвы наделяется правом самостоятельно образовывать и распоряжаться внебюджетными фондами, суммами текущего превышения доходов над расходами и свободными остатками бюджетных средств. Данное положение Указа не согласуется с частью третьей статьи 17 Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", в котором определено, что суммы превышения доходов над расходами зачисляются в соответствующие бюджеты, изъятию не подлежат и используются по усмотрению соответствующего Совета народных депутатов.
В соответствии со статьями 136-2 и 163-5 Конституции РФ полномочия Совета народных депутатов и администрации города Москвы определяются только Конституцией и законами РФ, а также Уставом города.
Пунктом 4 данного Указа мэру Москвы поручено разработать и представить на утверждение Президенту РФ проект Положения об ускорении приватизации муниципальных предприятий и организаций. Указ в этой части не соответствует статьям Конституции РФ, закрепляющим принципы разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления РФ, а также разграничения предметов ведения между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов РФ.
Постановлением Съезда народных депутатов Российской Федерации от 1 ноября 1991 года установлено, что проекты указов Президента, находящиеся в противоречии с действующими законами РФ, представляются Президентом в ВС РФ, а в период между сессиями - в Президиум ВС РСФСР. Этот механизм не был использован.
2. Совместное постановление Президента РФ и Председателя Верховного Совета РФ от 3 января 1992 года представляет собой совместный правовой акт высшего должностного лица РФ и главы исполнительной власти в РФ и высшего должностного лица Верховного Совета РФ. Издание таких совместных актов противоречит принципу разделения властей.
Кроме того, совместное постановление принято по вопросам, выходящим за пределы компетенции издавших его должностных лиц. В пункте 1 устанавливается новая схема административно-территориального деления Москвы, а пункт 3 содержит предписание "переориентировать" работу народных депутатов райсоветов на работу в советах муниципальных округов. В соответствии с частью первой статьи 84-15 Конституции РФ федеральные органы государственной власти не вправе принимать решения, определяющее конкретное территориальное деление города Москвы, подлежащее собственному правовому регулированию городских органов власти.
Ходатайство в части пунктов 2 и 4 постановления не может быть рассмотрено, поскольку эти вопросы не относятся к числу конституционных.
3. Указом Президента РФ от 12 января 1992 года N 16 "Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности в г.Москве" в числе других актов утверждено Положение "Об ускорении приватизации муниципальных предприятий и организаций г.Москвы", которым установлен порядок приватизации, отличный от предусмотренного действующим законодательством РФ, изменена финансово-бюджетная направленность процесса приватизации. Названным Положением распределение компетенции между Москомимуществом и Фондом имущества города Москвы, установленное законом РСФСР, было коренным образом изменено. Сосредоточение у Москомимущества функций продавца приватизируемого имущества и организатора проведения приватизации создает условия для реализации отраслевого варианта приватизации, при котором бывшие отраслевые структуры будут выступать в процессе приватизации в качестве покупателей приватизируемого имущества, находящегося в их оперативном управлении или хозяйственном ведении.
4. Статья 10 Закона РФ от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совета народных депутатов и краевой, областной администрации" содержит две правовые нормы. Первая распространяет действие данного Закона на города Москву и Санкт-Петербург, а вторая, наряду с этим, на городские Советы и администрацию указанных городов распространяет права и обязанности, установленные законами РФ для городских органов власти и управления. Отсюда следует, что деятельность представительных и исполнительных органов власти городов Москвы и Санкт-Петербурга должна регулироваться в том числе и Законом РСФСР от 6 июля 1991 года "О местном самоуправлении в РСФСР".
Подписание Федеративного договора и связанное с этим внесение изменений и дополнений в Конституцию РФ существенно изменили характер распространения на Москву действия Закона от 5 марта 1992 года. Факт превращения города Москвы в субъект РФ означает изменение принципов определения компетенции его представительных и исполнительных органов. Федеральные органы государственной власти РФ сохранили за собой право устанавливать лишь общие принципы организации системы органов представительной и исполнительной власти. Следовательно, положение статьи 10 Закона от 5 марта 1992 года о распространении действия этого Закона на город Москву в настоящее время является конституционным только в той части, в какой нормы Закона соответствуют названным статьям Конституции РФ. Конституция не раскрывает понятия "общие принципы", но и не наделяет законодателя прерогативой устанавливать какие-либо рамки и путем создания прецедентов формировать его смысловое значение.
Норма статьи 10 Закона от 5 марта 1992 года о распространении на городские Советы народных депутатов и городскую администрацию Москвы и Санкт-Петербурга прав и обязанностей, установленных законами РФ для городских органов власти и управления, вступила в противоречие с Конституцией РФ, что отмечалось в постановлении КС РФ от 19 мая 1992 года.
Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции РФ пункт 2 Указа Президента РФ от 29 декабря 1991 года в части предоставления мэру Москвы полномочий проводить ускоренную приватизацию муниципальной собственности по самостоятельно разработанным правилам и графику, вводить дополнительные местные налоги, сборы и штрафы, самостоятельно образовывать и распоряжаться внебюджетными фондами, суммами текущего превышения доходов над расходами, свободными остатками бюджетных средств, а также пункт 4 названного Указа о поручении мэру Москвы разработать и представить на утверждение Президенту РФ проект Положения об ускорении приватизации муниципальных предприятий и организаций
Совместное постановление Президента РФ и Председателя Верховного Совета РФ от 3 января 1992 года признано не соответствующим Конституции РФ по форме, а его пункты 1 и 3 - по содержанию норм.
Пункт 3 Указа Президента РФ от 12 января 1992 года в части утверждения пунктов 2,3 и 6 Положения "Об ускорении приватизации муниципальных предприятий и организаций г.Москвы", а также сами пункты 2, 3 и 6 названного Положения признаны не соответствующими Конституции РФ
Положение статьи 10 Закона от 5 марта 1992 года о распространении на городской Совет народных депутатов и городскую администрацию Москвы прав и обязанностей, установленных законами РФ для городских органов власти и управления, признано не соответствующим Конституции РФ в той части, в какой это положение распространяет Закон РФ от 6 июля 1991 года "О местном самоуправлении в РФ" на органы представительной и исполнительной власти Москвы городского уровня.
