Идея создания специального органа, контролирующего соблюдение Конституции (Комитета конституционного надзора СССР), была выдвинута М.С.Горбачевым на XIX Всесоюзной конференции КПСС в июне 1988 года в рамках программы реорганизации системы органов государственной власти СССР и республик, запланированной на 1989-1990 годы.
1 декабря 1988 года в Конституцию СССР были внесены изменения и дополнения, предусматривающие (ст.125) создание Комитета конституционного надзора (ККН) СССР, избираемого Съездом народных депутатов СССР сроком на 10 лет из числа специалистов в области политики и права в количестве Председателя, заместителя Председателя и 21 члена Комитета, включая представителей от каждой союзной республики.
Вопрос об избрании Комитета конституционного надзора был включен в повестку дня I Съезда народных депутатов СССР, однако избрать Комитет на Съезде не удалось. Вопрос обсуждался 8 июня 1989. Председатель Верховного Совета СССР М.С.Горбачев выдвинул на пост председателя ККН В.Н.Кудрявцева, а на пост заместителя - Б.М.Лазарева. Большинство депутатов от Литвы и многие депутаты от Латвии и Эстонии предлагали отложить рассмотрение вопроса. Литовские депутаты выразили опасение, что ККН "станет инструментом давления на национальное возрождение союзных республик, прессом над их суверенитетом" и предложили избрать комитет из 15 председателей и 15 членов от республик с правом вето для каждой республики. Голосовать же за состав комитета в условиях отсутствия закона о конституционном надзоре и без пересмотра "брежневской конституции" прибалтийские депутаты отказались. Съезд проголосовал за безотлагательное избрание комитета, но перед голосованием по избранию ККН зал покинули почти все литовские депутаты, включая первого секретаря ЦК КПЛ А.Бразаускаса. По предложению Горбачева рассмотрение вопроса было приостановлено для консультаций с литовской делегацией.
На следующий день было принято компромиссное решение. Съезд не стал формировать ККН, ограничившись созданием Комиссии по подготовке Закона СССР о конституционном надзоре в СССР. В комиссию были включены 23 человека, 14 из которых представляли союзные республики, а остальные считались представителями союзного "Центра": А.А.Акаев (Киргизия), С.С.Алексеев, В.Г.Бадамянц (Армения), Т.П.Буачидзе (Грузия), Ю.В.Голик, И.Н.Грязин (Эстония), Г.И.Еремей (Молдавия), Ю.Х.Калмыков, Д.А.Керимов (Азербайджан), Г.К.Крючков (Украина), В.Н.Кудрявцев, С.Х.Негматуллоев (Таджикистан), О.Овезгельдыев (Туркмения), А.С.Павлов, З.К.Рустамова (Узбекистан), В.И.Семенко, В.Я.Скудра (Латвия), А.Ю.Смайлис (Литва), А.А.Собчак, У.М.Султангазин (Казахстан), А.Я.Сухарев, Г.Н.Тарнавский (Белоруссия), А.М.Яковлев.
Созданная Съездом Комиссия избрала своим председателем Д.А.Керимова. В комиссии сложилось меньшинство (Т.Буачидзе, И.Грязин, В.Скудра, А.Смайлис), выступавшее за полное выведение республиканского законодательства из-под общесоюзного надзора.
Среди ученых-правоведов продолжались споры по поводу вариантов будущего закона: одни предлагали сохранить Комитет конституционного надзора, другие выступали за создание Конституционного Суда СССР, третьи считали необходимым передать функции конституционного контроля Верховному Суду СССР.
Второй Съезд народных депутатов СССР (декабрь 1989) продолжил рассмотрение вопроса. 13 декабря Съезд избрал новую редакционную комиссию по доработке Закона в составе 27 депутатов: Д.А.Керимов (председатель, Азербайджан), А.А.Акаев (Киргизия), В.Г.Александрин (Марийская АССР), В.Г.Бадамянц (Армения), В.Г.Балуев (Белоруссия), И.Н.Грязин (Эстония), Ж.Ералиев (Казахстан), В.М.Етылен (Чукотский автономный округ), П.И.Климук, С.У.Курбанов (Таджикистан), С.Г.Лущиков (Коми АССР), С.И.Манякин, А.С.Масельский (Украина), Б.Д.Махарашвили (Грузия), А.И.Мельников, Н.Г.Мурадян (Армения), Т.Назаров (Таджикистан), Н.Ю.Решетова, З.К.Рустамова (Узбекистан), Н.Селимов (Туркменистан), В.Я.Скудра (Латвия), А.Ю.Смайлис (Литва), У.М.Султангазин (Казахстан), Е.Г.Уласевич (Белоруссия), И.Д.Хадыркэ (Молдавия), В.И.Шинкарук (Украина), Д.С.Ядгаров (Узбекистан). Тем не менее, свой доклад о законопроекте Д.Керимов сделал от имени комиссии, избранной на первом Съезде.
21-23 декабря 1989 года второй Съезд народных депутатов обсудил и принял Закон СССР "О конституционном надзоре в СССР" и новую редакцию статьи 125 Конституции. Закон вводился в действие с 1 января 1990. Поправкой к Конституции полномочия ККН были несколько сокращены. Установлено, что ККН не может приостанавливать действие конституций союзных республик; законов, принятых Съездом народных депутатов СССР и их отдельных положений. Съезду народных депутатов СССР было предоставлено право отклонять заключения ККН двумя третями голосов.
Численность ККН увеличена до 27 человек в ответ на требование автономий предоставить им 4 места в Комитете. С целью поэтапной ротации состава Комитета было предусмотрено непосредственно после избрания членов ККН провести жеребьевку и определить 13 членов Комитета, полномочия которых прекратятся не через 10, а через 5 лет.
При избрании Комитета 23 декабря 1989 прибалтийские делегации отказались принимать участие в процедуре. Кандидаты в члены ККН от этих республик сняли свои кандидатуры.
Съезд избрал председателем ККН СССР С.С.Алексеева (1644 голоса за), а заместителем Председателя - Б.М.Лазарева (1382 голоса).
По предложению депутата, фамилия которого в стенограмму не попала, Съезд поручил избрать членов ККН (25 человек, в том числе по одному от каждой союзной республики и четырех от автономных образований) Верховному Совету СССР.
26 апреля 1990 Верховный Совет избрал 19 членов ККН СССР.
АЛЕКСЕЕВ Сергей Сергеевич - директор Института философии и права Уральского отделения Академии наук СССР, член-корреспондент Академии наук СССР
заместитель Председателя
ЛАЗАРЕВ Борис Михайлович - заведующий сектором Института государства и права Академии наук СССР, доктор юридических наук (д.ю.н.), профессор
члены Комитета
АБРАМОВИЧ Александр Михайлович - заведующий кафедрой Белорусского государственного университета имени В.И.Ленина, д.ю.н., профессор.
АГЗАМХОДЖАЕВ Анвар - заведующий кафедрой Ташкентского государственного университета им. В.И.Ленина, д.ю.н., профессор, член-корреспондент Академии наук Узбекской ССР.
АННАНЕПЕСОВ Мурад - вице-президент Академии наук Туркменской ССР, доктор исторических наук.
БУРЧАК Федор Глебович - заведующий Юридическим отделом Президиума Верховного Совета Украинской ССР, д.ю.н..
БЫКОВ Анатолий Григорьевич - заведующий кафедрой Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова, д.ю.н., профессор.
ИВАНОВА Розалия Ивановна - профессор юридического факультета Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова, д.ю.н..
ИНЦКИРВЕЛИ Георгий Захарьевич - заведующий кафедрой Тбилисского государственного университета, д.ю.н., профессор.
КАРАПЕТЯН Людвиг Мнацаканович - проректор Ереванского государственного университета, доктор философских наук, профессор.
МИРЗОЕВ Сафа Аббас оглы - доцент Азербайджанского государственного университета имени С.М.Кирова, кандидат юридических наук.
МУКСИНОВ Ирек Шарифович - руководитель проблемной группы национально-государственных отношений Института государства и права Академии наук СССР, кандидат юридических наук.
ПИСКОТИН Михаил Иванович - главный редактор журнала "Народный депутат", д.ю.н., профессор.
СМОКИН Андрей Иванович - доцент Кишиневского государственного университета имени В.И.Ленина, кандидат юридических наук.
СОБАКИН Вадим Константинович - консультант Отдела ЦК КПСС, д.ю.н..
ТОЛСТОЙ Георгий Кириллович - профессор Ленинградского государственного университета, д.ю.н..
ТУРГУНБЕКОВ Рафик - заведующий отделом Института философии и права Академии наук Киргизской ССР, д.ю.н..
УСМАНОВ Очилбай - заведующий кафедрой Таджикского государственного университета имени В.И.Ленина, д.ю.н., профессор.
ФИЛИМОНОВ Вадим Донатович - первый проректор Томского государственного университета имени В.В.Куйбышева, д.ю.н., профессор.
ЯГУДИН Шакир Шахмедович - заведующий отделом Президиума Верховного Совета Татарской АССР, кандидат юридических наук.
Согласно законодательству Комитет имел право проверять на предмет соответствия Конституции СССР проекты союзных законов и уже действующие акты, принятые Съездом народных депутатов СССР, Верховным Советом СССР и его палатами, акты Генерального прокурора СССР, Главного государственного арбитра СССР, нормативные акты других государственных органов и общественных организаций. Комитет мог рассматривать разногласия между Союзом ССР и союзными республиками, а также между самими республиками и другими национально-территориальными образованиями по инициативе любой из спорящих сторон. Комитет имел право надзора за законодательной инициативой. При введении в марте 1990 года должности Президента СССР в Конституции было записано, что для смещения Президента с должности в случае нарушения им Конституции и законов СССР требуется заключение Комитета конституционного надзора.
Во всех случаях Комитет направлял свои заключения органу, издавшему акт, органу, ставшему инициатором рассмотрения вопроса, и Президиуму Верховного Совета СССР.
Заключение о несоответствии Конституции всего акта или его отдельных частей приостанавливало действие этого акта или его частей до устранения несоответствия. Приостановление действия не распространялось на акты, принятые Съездом народных депутатов СССР, конституции союзных республик и отдельные их положения. Орган, издавший акт, должен был устранить отмеченное несоответствие в течение трех месяцев. Если срок истек, а несоответствие не устранено, Комитет мог войти на Съезд народных депутатов, в Верховный Совет или в Совет Министров с представлением об отмене не соответствующего Конституции акта или его отдельных положений.
В случае отклонения заключения Комитета Верховным Советом вопрос должен был выноситься на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР, решение которого являлось окончательным. Съезд народных депутатов мог отклонить заключение Комитета конституционного надзора двумя третями голосов от общего числа народных депутатов СССР. Если предложение об отмене заключения не получало на Съезде необходимого числа голосов народных депутатов, не соответствующие Конституции акт или его отдельные положения утрачивали силу.
Субъектами, имевшими право инициировать рассмотрение вопросов в Комитете конституционного надзора СССР, выступали Съезд, Верховный Совет или 1/5 народных депутатов СССР, Президент СССР, высшие органы государственной власти союзных республик, общесоюзные органы общественных организаций и Академии наук СССР.
По собственной инициативе Комитет мог рассматривать вопросы о соответствии Конституции и законам СССР актов высших органов государственной власти и управления СССР, образуемых Съездом народных депутатов и Верховным Советом СССР. Вопрос мог быть внесен Председателем, заместителем Председателя или членом ККН и принимался к рассмотрению большинством голосов членов Комитета, участвующих в заседании.
Граждане СССР, обнаружившие несоответствие Конституции СССР того или иного акта, могли обращаться не непосредственно в Комитет, а лишь в орган, уполномоченный передать вопрос на рассмотрение ККН.
За время свой деятельности Комитет конституционного надзора СССР принял более 40 актов. Помимо заключений это были также решения (о принятии вопросов к рассмотрению), постановления (носящие рекомендательный характер) и заявления.
В "Ведомостях Верховного Совета СССР" за 1990 и 1991 годы опубликованы итоговые акты по 23 вопросам, рассмотренным Комитетом. В их числе решения о необходимости замены разрешительного порядка прописки регистрационным; о недопустимости применения неопубликованных актов, затрагивающих права и свободы граждан; об освобождении граждан, направленных на принудительное лечение по мотивам, не связанным с нарушением ими общественного порядка или прав других лиц.
В 18 случаях Комитет конституционного надзора СССР констатировал несоответствие рассмотренных актов Конституции, международным актам и международным обязательствам СССР, в 12 случаях признал не соответствующие Конституции акты утратившими силу, в двух случаях приостанавливал действие актов, в двух - обязал прокурорские органы принести протесты на правовые акты.
Во время попытки государственного переворота в СССР, начавшейся утром 19 августа 1991 года, члены ККН, находившиеся в Москве, оперативно отреагировали на ситуацию. Уже в 11 часов утра 5 членов ККН (из 21) - председатель С.Алексеев, С.Босхолов, С.Мирзоев, М.Пискотин, В.Филимонов - собрались на заседание. Поскольку для принятия решений было необходимо как минимум 11 человек, члены ККН оформили свое заявление как запрос в Верховный Совет СССР. В тот же день заявление было направлено руководителям органов власти СССР и союзных республик, а также в ТАСС.
В обнародованном через государственные средства массовой информации сообщении ТАСС о заявлении ККН упоминалось лишь содержавшееся в его тексте напоминание, что введение чрезвычайного положения требует согласия Верховного Совета СССР. Таким образом, создавалось впечатление, что ККН не выдвинул никаких возражений против действий так называемого ГКЧП а лишь посоветовал ему, как правильно оформить эти действия. 27 августа в газете "Комсомольская правда" помощник председателя ККН М.В.Горбунов рассказал, что генеральный директор ТАСС Л.Н.Спиридонов и его заместитель В.Е.Кеворков вычеркнули из сообщения всю его содержательную часть: слова "члены ККН выражают озабоченность сложившимся положением"; сам запрос - имеются ли достаточные и надлежащим образом подтвержденные данные о неспособности М.С.Горбачева исполнять обязанности Президента; констатацию отсутствия законодательных оснований для создания каких-либо госкомитетов и для наделения их "всей полнотой власти в стране".
После августа 1991 года "парад суверенитетов" в СССР перешел в форму захвата республиками (и прежде всего - РСФСР) явочным порядком союзных полномочий и собственности. На союзном уровне начался процесс издания актов "переходного периода", включая законы, гласящие, что Конституция СССР действует лишь в части, им не противоречащей.
Уже 11 октября 1991 года Комитет Конституционного надзора СССР выступил с заявлением, в котором говорилось, что "Союз ССР в прежнем его виде фактически прекратил свое существование". В том же заявлении ККН выразил обеспокоенность создающимся правовым вакуумом, игнорированием законов исполнительной властью всех уровней, "преобладанием единоличных решений". ККН призвал республики ускорить формирование системы охраны конституционного строя и договориться, какие союзные акты продолжают действовать, а какие утрачивают силу.
11 декабря 1991, вскоре после подписания руководителями России, Украины и Белоруссии Беловежских соглашений о создании СНГ, Комитет выступил с заявлением, в котором говорилось, что одни республики не вправе решать вопросы, касающиеся прав и интересов других республик. Органы СССР могут прекратить свое существование только "после решения в конституционном порядке вопроса о судьбе СССР".
После того, как Президент СССР подал в отставку, Совет Союза Верховного Совета СССР лишился кворума (вследствие отзыва российских депутатов органом, их назначившим), а Совет Республик освободил от должности судей Верховного и Высшего Арбитражного судов, руководителей Прокуратуры и Центробанка и принял декларацию, констатирующую прекращение существования СССР, Комитет конституционного надзора остался единственным неупраздненным государственным органом СССР.
В конце декабря 1991 года Комитет конституционного надзора СССР молча прекратил свое существование. При этом в "Ведомостях Верховного Совета СССР" не зафиксировано никаких решений о роспуске ККН или отставке его членов. Таким образом, юридически ККН СССР может считаться существующим до сих пор.
Помещения ККН были переданы Международному исследовательскому центру частного права, созданному решением Госсовета СССР в ноябре 1991 года (в 1992 преобразован в Исследовательский центр частного права при Президенте РФ). До марта 1996 года Исследовательский центр частного права возглавлял бывший председатель ККН С.С.Алексеев.
В декабре 1995 года Государственная Дума рассматривала проект Федерального закона "О социальных гарантиях для бывших членов Комитета конституционного надзора СССР, являющихся гражданами Российской Федерации". В докладе по законопроекту депутат Виктор Илюхин сообщил, что на территории России проживают 11 членов ККН: С.С.Алексеев, С.С.Босхолов, А.Г.Быков, Р.И.Иванова, Л.М.Карапетян, И.Ш.Муксинов, М.И.Пискотин, В.К.Собакин, Г.К.Толстой, В.Д.Филимонов, Ш.Ш.Ягудин. Им предлагалось назначить пожизненное не облагаемое налогом содержание в размере 80% вознаграждения члена Конституционного Суда РФ. Закон не получил достаточного числа голосов ни 5 декабря 1995, ни при повторном рассмотрении 8 декабря, и был оставлен в наследство новому составу Государственной Думы, которым пока не рассмотрен.
