Дело о проверке конституционности
пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года "О дорожных фондах в Российской Федерации"
(о дорожных фондах
городов федерального значения)
Дело рассматривалось 2 июля 1996 года первой палатой КС
Постановление N 16-П от 15 июля 1996 года
В заседании участвовали:
Представители сторон, обратившихся с запросами в КС РФ: от Правительства Москвы - кандидат юридических наук Г.С.Пономарев и А.Л.Спичек, от администрации Санкт-Петербурга доктор юридических наук А.П.Сергеев.
Представитель Совета Федерации - председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам В.М.Платонов.
Поводом к рассмотрению дела явились запросы органов исполнительной власти Москвы и Санкт-Петербурга, в которых ставится вопрос о несоответствии указанных положений Закона РФ "О дорожных фондах в РФ" статье 5 (части 1 и 4) Конституции РФ. Поскольку оба запроса касаются одного и того же предмета, КС соединил дела по этим запросам в одном производстве.
Конституционный Суд установил:
1. Оспариваемый заявителями пункт 1 статьи 1 Закона предусматривает, что финансирование затрат, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования, осуществляется за счет целевых внебюджетных средств, концентрируемых: в Федеральном дорожном фонде РФ; в дорожных фондах республики в составе РФ, края, области, автономной области, автономного округа.
Согласно пункту 4 статьи 3 названного Закона все пять служащих источниками образования дорожных фондов налогов, уплачиваемых в Москве и Санкт-Петербурге, зачисляются в Федеральный дорожный фонд РФ, из которого выделяются субвенции для долевого участия в финансировании ремонта и содержания отдельных магистральных улиц этих городов по перечням, утверждаемым Правительством РФ.
Все другие, кроме Москвы и Санкт-Петербурга, субъекты РФ в силу п.1 с.т.1, п.2 ст.2, п.3 ст.3 Закона вправе самостоятельно образовывать территориальные дорожные фонды, зачислять в них три из пяти установленных в пункте 1 статьи 3 налогов и использовать консолидируемые таким образом финансовые ресурсы на содержание и развитие сети автомобильных дорог общего пользования, относящихся к собственности соответствующих субъектов РФ.
2. Согласно Конституции РФ все составляющие Российское государство республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа являются равноправными субъектами РФ. Причем специально оговаривается, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все они равноправны между собой. Это выражается, в частности, в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации.
3. Регулирование федеральных налогов и сборов является прерогативой федерального законодателя, который, однако, не вправе разрешать вопросы, затрагивающие конституционно-правовой статус субъектов РФ, без учета конституционных основ федеративного устройства.
4. Право Москвы и Санкт-Петербурга иметь территориальные дорожные фонды рассматриваемым Законом прямо не отрицается. Вместе с тем они не включены в перечень субъектов РФ, которые управомочены самостоятельно определять порядок образования и использования территориальных дорожных фондов. Законодатель оставляет Москве и Санкт-Петербургу возможность использовать на содержание дорог только субвенции и дотации из Федерального дорожного фонда, получаемые и другими субъектами РФ, исключая для них, в отличие от всех остальных субъектов, финансирование затрат на эти нужды также из собственных дорожных фондов. Такой подход нарушает конституционный принцип равноправия субъектов РФ.
5. Исходя из того, что сеть автомобильных дорог общего пользования, на финансирование которых должны направляться средства территориальных дорожных фондов, включает в себя по Закону только внегородские автомобильные дороги, находящиеся в собственности соответствующих субъектов РФ, законодатель ограничил право городов федерального значения на общих основаниях создавать территориальные дорожные фонды. В то же время норма абзаца второго пункта 3 статьи 1 Закона подтверждает наличие фактических и правовых оснований для образования территориальных дорожных фондов городов федерального значения, поскольку признает существование дорог общего пользования, относящихся к собственности городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Таким образом, оспариваемые нормы, поскольку в соответствии с ними Москва и Санкт-Петербург не включены в перечень субъектов РФ, имеющих территориальные дорожные фонды, а также поскольку для них установлен принципиально иной в сравнении с другими субъектами РФ порядок финансирования затрат на содержание и развитие дорог общего пользования, противоречат частям 1 и 4 статьи 5 Конституции РФ.
6. Заявители оспаривают конституционность пункта 4 статьи 3 Закона РФ "О дорожных фондах в РФ" в целом. Однако их позиция может быть признана обоснованной только частично, поскольку признание этой нормы неконституционной в полном объеме могло бы означать, что все указанные в ней пять налогов, которые, так же как и в других субъектах РФ, уплачиваются в Москве и Санкт-Петербурге, должны зачисляться в территориальные дорожные фонды этих городов. Между тем два налога из пяти (налог на реализацию горюче-смазочных материалов и акцизы с продажи легковых автомобилей в личное пользование граждан) перечисляются в Федеральный дорожный фонд и всеми другими субъектами РФ в равной степени. Следовательно, установленная Законом аналогичная обязанность для Москвы и Санкт-Петербурга соответствует конституционному принципу равноправия субъектов РФ.
7. Федеральный законодатель вправе дифференцированно распределять поступления от дорожных фондов, подлежащих зачислению в Федеральный и территориальные дорожные фонды. Однако в силу конституционного принципа равноправия субъектов Федерации в основу такого перераспределения должны быть положены единые критерии.
Конституционный Суд признал соответствующим Конституции порядок финансирования затрат, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования, за счет целевых внебюджетных средств, концентрируемых в Федеральном дорожном фонде РФ и в дорожных фондах субъектов РФ, а также норму, устанавливающую, что уплачиваемые в городах Москвой Санкт-Петербурге (как и в других субъектах РФ) налог на реализацию горюче-смазочных материалов и акцизы с продажи легковых автомобилей в личное пользование граждан зачисляются в Федеральный дорожный фонд РФ.
Пункт 1 статьи 1 оспоренного закона в части, не включающей Москву и Санкт-Петербург в перечень субъектов РФ, имеющих территориальные дорожные фонды, а также пункт 4 статьи 3 в части, устанавливающей, что уплачиваемые в городах Москве и Санкт-Петербурге (в отличие от других субъектов РФ) налоги на пользователей автомобильных дорог, с владельцев транспортных средств и на приобретение автотранспортных средств (кроме приобретаемых гражданами в личное пользование легковых автомобилей) зачисляются в Федеральный дорожный фонд РФ, признаны не соответствующим Конституции РФ.
В принятии решения не участвовал судья Б.С.Эбзеев.
