Дело о проверке конституционности
пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом
(об указе о главах администраций)
Дело рассматривалось 11 апреля 1996 года второй палатой КС
Постановление N 11-П от 30 апреля 1996 года
В заседании участвовали:
Представители сторон, направивших запросы в КС РФ: депутат Государственной Думы О.О.Миронов, Председатель Курганской областной Думы О.А.Богомолов, Председатель Законодательного Собрания Камчатской области М.Б.Машковцев.
Представитель Президента РФ как стороны, издавшей оспариваемый акт, М.А.Митюков.
Поводом к рассмотрению дела явились запросы Государственной Думы и Курганской областной Думы о проверке конституционности Указа Президента РФ от 3 октября 1994 года N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ", а также запрос Законодательного Собрания Камчатской области о проверке конституционности пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции РФ оспариваемые в запросах нормы.
Конституционный Суд установил:
1. Государственная Дума полагает, что вопрос организации органов исполнительной власти субъектов РФ должен решаться на основании федерального закона, а в его отсутствие - Законом РСФСР "О выборах главы администрации". По мнению Думы, противоречит Конституции пункт 2 Указа, устанавливающий, что назначение и освобождение от должности глав администраций производится указами Президента и что вопрос о назначении выборов глав администраций решается Президентом РФ.
Законодательное Собрание Камчатской области ставит вопрос о проверки конституционности пункта 2.3 Положения о главе администрации, согласно которому законы, принятые законодательным органом субъекта РФ, подписываются и обнародуются главой исполнительной власти данного субъекта.
В запросе Курганской областной Думы утверждается, что Указ противороечит статьям 11 и 77 Конституции и существенно ограничивает конституционно закрепленную компетенцию области по самостоятельному формированию органов государственной власти.
2. Государственная Дума и Курганская областная Дума просят проверить конституционность указа в целом, но оспаривают конституционность лишь его пункта 2.
3. Согласно статье 72 (пункт "н" части 1) Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. В целях построения единой системы исполнительной власти в РФ федеральный законодательный орган - Федеральное Собрание (прежде всего, Государственная Дума) и законодательные (представительные) органы субъектов РФ обязаны принять в пределах своей компетенции соответствующие законы. Однако на момент издания оспариваемого Указа надлежащая законодательная база по этому вопросу создана не была. И до настоящего времени не принят основной в данной сфере федеральный закон, предусмотренный статьей 77 (часть 1) Конституции РФ.
4. В соответствии со статьей 80 Конституции РФ Президент РФ является гарантом Конституции РФ и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции РФ издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.
Положения Указа о назначении глав администраций не претендуют на роль общих принципов, о которых говорит статья 77 Конституции РФ. Указ носит временный характер и предусматривает в качестве альтернативы возможность выборов глав администраций. Следовательно, являясь временной мерой и имея целью обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, Указ не отрицает принцип выборности глав исполнительной власти, вытекающий из статьи 3 (часть 2) Конституции РФ в ее взаимосвязи со статьей 32, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти. Отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти не препятствует субъектам РФ принимать законы, регулирующие порядок выборов глав исполнительной власти, что вытекает из природы совместной компетенции. Таким образом, установление абзацем первым пункта 2 Указа порядка назначения на должность и освобождения от должности глав администраций Президентом РФ, как временная мера, не препятствует проведению выборов глав исполнительной власти субъектов РФ при условии наличия у них соответствующей правовой базы, и, следовательно, данная норма не противоречит статьям 11, 72, 76 и 77 Конституции РФ.
5. В соответствии с абзацем вторым пункта 2 оспариваемого Указа "вопрос о назначении выборов главы администрации (...) пока иной порядок не будет установлен федеральным законодательством, решается Президентом РФ". Из этого следует, что субъект РФ даже при наличии у него надлежащей законодательной базы лишается права самостоятельно назначать и проводить выборы. В ряде субъектов РФ выборы проведены не были из-за отсутствия соответствующего разрешения Президента РФ, что поставило их в неравное положение с другими субъектами РФ. Такое ограничение конституционного статуса отдельных субъектов РФ противоречит статье 11 Конституции РФ. Наличие законодательной (нормативной) базы является достаточным основанием для назначения выборов самим субъектом РФ, а препятствующие этому решения могут быть обжалованы в каждом конкретном случае в суды.
6. Таким образом, при наличии соответствующей нормативной базы субъект РФ вправе назначать выборы и определять дату их проведения самостоятельно. При этом их проведение одновременно с общефедеральными выборами должно быть согласовано с федеральными органами.
7. В соответствии с абзацем вторым пункта 2 оспариваемого Указа вопрос о назначении выборов глав администраций решается Президентом "пока иной порядок не будет установлен федеральным законодательством". Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации" установил, что выборы должны быть завершены не позднее декабря 1996 года, тем самым введен "иной порядок" назначения выборов и абзац второй пункта 2 Указа утратил силу.
8. Участие главы исполнительной власти в законодательном процессе соответствует принципам разделения властей и единства системы государственной власти. В связи с этим постановлением КС от 1 февраля 1996 года положения, не предусматривающие подписания законов главой администрации, признаны не соответствующими Конституции РФ.
Конституционный Суд признал абзац первый пункта 2 рассмотренного Указа и пункт 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденного названным Указом, соответствующими Конституции РФ.
Производство по абзацу второму пункта 2 прекращено, поскольку он утратил силу.
При наличии надлежащей законодательной базы (устав, избирательные законы) субъекты РФ вправе назначать и проводить выборы главы исполнительной влати самостоятельно.
Особое мнение - у судьи В.О.Лучина. В принятии решения не участвовал судья В.Д.Зорькин.
