Дело о проверке конституционности
ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы
(о сборах за прописку)
Дело рассматривалось 12 марта 1996 года первой палатой КС
Постановление N 9-П от 4 апреля 1996 года
В заседании участвовали:
Адвокат Е.П.Данилов - представитель Главы Республики Коми, граждане В.И.Куцылло и Р.С.Клебанов, обратившиеся с индивидуальными жалобами в КС РФ.
Представители сторон, издавших и подписавших оспариваемые нормативные акты: С.Е.Донцов - начальник государственно-правового управления мэрии города Москвы, кандидат юридических наук; адвокат М.Д.Смирнов, представлявший интересы администрации Московской области; В.А.Черепанов - депутат Государственной Думы Ставропольского края, кандидат юридических наук; Т.Д.Зражевская, представлявшая интересы Воронежской областной Думы, кандидат юридических наук.
Поводом к рассмотрению дела явились запрос Главы Республики Коми Ю.А.Спиридонова с требованием признать не соответствующими Конституции РФ перечисленные положения названных нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, а также индивидуальные жалобы граждан В.И.Куцылло и Р.С.Клебанова о проверке конституционности статьи 2 названного Закона города Москвы. По мнению заявителей, данными актами нарушаются статьи 4, 27, 35, 55, 76 Конституции РФ.
Конституционный Суд установил:
1. Постановлением Государственной Думы Ставропольского края от 6 октября 1994 года утверждено Временное положение о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае, в которое в дальнейшем были внесены изменения и дополнения постановлениями от 24 ноября 1994 года и от 29 июня 1995 года. Согласно Временному положению право граждан на выбор места жительства в Ставропольском крае реализуется только на возмездной основе (пункт 3); определение на постоянное место жительства в населенных пунктах Кавказских Минеральных Вод Ставропольского края возможно лишь при наличии специального разрешения, которое выдается в пределах ежегодных квот, равных 0,5 процента от числа жителей соответствующего населенного пункта (пункт 21). Все лица, прибывшие в Ставропольский край для постоянного проживания, обязаны пройти регистрацию в течение 10 дней со дня их определения по месту жительства, до принятия соответствующего законодательства РФ под регистрацией по месту жительства подразумевается прописка граждан.
Распоряжениями главы администрации Московской области от 9 февраля 1993 года и от 6 мая 1994 года был утвержден Порядок рассмотрения заявок на приобретение лицензий на право приглашения в Московскую область иногородних специалистов и установлена их стоимость (для районов, входящих в пригородную зону Москвы, - 9 миллионов рублей за семью не более трех человека, для других районов Московской области - 6 миллионов рублей). Обязанность приобретать такую лицензию возлагается позже не только, на юридические лица, но и на физических лиц.
Закон города Москвы от 14 сентября 1994 года "О сборе на компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в г. Москву на жительство" в статье 2 устанавливает, что граждане РФ, прибывающие на жительство в город Москву на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности, уплачивают сбор в 500-кратном размере минимальной месячной оплаты труда. В связи с принятием этого Закона Правительство Москвы постановлением от 11 октября 1994 года утвердило Порядок рассмотрения вопросов прописки (регистрации) граждан, проживающих за пределами г. Москвы и Московской области, прибывающих на жительство в г. Москву на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности. Согласно его пункту 1 прописке (регистрации) в городе Москве подлежат только граждане, уплатившие регистрационный сбор.
2. Ряд норм оспариваемых актов Москвы, Московской области и Ставропольского края, а также оспариваемые нормы Воронежской области ко времени рассмотрения дела Конституционным Судом были пересмотрены или отменены. Оспариваемые нормативные акты, принятые администрацией города Воронежа, являются актами органов местного самоуправления и разрешение вопроса об их конституционности к компетенции КС РФ не относится. Производство по делу в этой части подлежит прекращению.
3. Согласно статье 27 (часть 1) Конституции РФ каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Свобода передвижения и выбора места жительства предусмотрена также Международным пактом о гражданских и политических правах (статья 12), другими международными и международно-правовыми актами.
Право свободного выбора места жительства принадлежит гражданину от рождения и, как и другие основные права и свободы, является неотчуждаемым. Вместе с тем это право не носит абсолютного характера и подлежит правовому регулированию с учетом того, что его осуществление может привести к нарушению прав и свобод других лиц, что недопустимо в силу статьи 17 (часть 3) Конституции РФ.
Поэтому реализация названного права может сопровождаться введением обоснованных ограничений в соответствии с основаниями и порядком, установленными статьями 55 (часть 3) и 56 Конституции РФ. Правовой режим ограничений права на выбор места жительства может вводиться только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ограничения прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в процессе осуществления этих прав связаны с необходимостью поиска равновесия между общественными и частными интересами и зависят от ряда социально-экономических факторов.
Закон РФ от 25 июня 1993 года регулирует данную сферу общественных отношений и вводит систему регистрационного учета граждан, устанавливая уведомительный порядок регистрации, при котором регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации других прав и свобод.
Право на выбор места жительства составляет часть свободы самоопределения личности. Органы государственной власти управомочены лишь на регистрацию результата акта свободного волеизъявления гражданина при выборе места жительства. Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и служить основанием для ограничения права гражданина на выбор места жительства. Вместе с тем обеспечение общественной, экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, административное законодательство находятся в ведении РФ и субъектов РФ. Поэтому наряду с РФ органы власти субъектов РФ также вправе принимать правила регистрационного учета, не изменяя, однако, его правового режима и не допуская ограничения прав и свобод граждан.
Установленные нормативными актами Правительства Москвы, Правительства Московской области и Главы администрации Московской области положения об уплате сбора и представлении квитанций о его уплате как условии для регистрации гражданина противоречат Закону РФ от 25 июня 1993 года и Правилам регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ и фактически устанавливают совершенно иной - разрешительный - правовой режим регистрации граждан, который не соответствует основному праву каждого, кто законно находится на территории РФ, свободно выбирать место жительства. Отказ в регистрации на основании оспариваемых актов, кроме того, носит характер санкции за неуплату установленного сбора.
Эти нормы препятствуют реализации ряда основных прав и свобод граждан, признанных и гарантированных Конституцией РФ, в частности права избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме; права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; права свободно и в полном объеме пользоваться и распоряжаться имуществом, свободно перемещать товары, услуги и финансовые средства; права на социальное обеспечение, получение медицинской помощи, дошкольного и школьного образования.
Реализация конституционного права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов, поскольку основные права граждан РФ гарантируются Конституцией РФ без каких-либо условий фискального характера. Таким образом, отказ в регистрации в связи с невыполнением гражданином обязанностей по уплате налогов и иных сборов противоречит Конституции РФ (статья 27, часть 1).
4. Конституция РФ не препятствует субъектам РФ до издания федеральных законов осуществлять собственное правовое регулирование по предметам их совместного с Российской Федерацией ведения, включая установление общих принципов налогообложения и сборов, с тем, однако, что принятый в опережающем порядке акт субъекта РФ после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним. Следовательно, для субъектов РФ не исключается возможность устанавливать собственные налоги и сборы, но лишь в пределах, определенных Конституцией РФ, и с соблюдением основных прав и свобод граждан. Установить налог или сбор можно только законом. Налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться "законно установленными" (статья 57 Конституции РФ). Данное положение имеет значение как при оценке конституционности закона, в том числе закона субъекта РФ, устанавливающего конкретный налог, так и при оценке конституционности полномочия органа государственной власти на установление налога.
Глава администрации Московской области вопреки этому требованию установил плату за поселение в Московской области своими распоряжениями, то есть вышел за пределы своих полномочий и в нарушение статьи 57 Конституции РФ вмешался в сферу деятельности законодателя.
5. Регулируя налогообложение, субъекты РФ в полной мере должны руководствоваться требованиями статьи 18 Конституции РФ о том, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов. Принцип равенства требует учета фактической способности к уплате налога исходя из правовых принципов справедливости и соразмерности. Между тем статья 2 Закона города Москвы от 14 сентября 1994 года не учитывает финансового потенциала различных налогоплательщиков и фактически устанавливает подушную систему налогообложения, что при чрезмерно высоком налоге означает взыскание существенно большей доли из имущества неимущих или малоимущих граждан и меньшей доли - из имущества более состоятельных граждан.
Налогообложение, парализующее реализацию гражданами их конституционных прав, должно быть признано несоразмерным. Поэтому при чрезмерности налогов и сборов проблема их дифференциации в связи с обеспечением принципов равенства и справедливости приобретает особое значение.
Вводя собственные налоги и сборы, субъекты РФ должны учитывать, что в соответствии со статьей 75 (часть 3) Конституции РФ система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в РФ устанавливаются федеральным законом. Из этого положения также следует, что субъекты РФ не вправе определять налоговые изъятия произвольно, в нарушение принципов, закрепленных Конституцией РФ и федеральным законом. Установление налогов и сборов в отсутствие каких-либо ограничений противоречило бы провозглашенным в статье 7 Конституции РФ целям социального государства, политика которого должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Недопустимость установления законами субъектов РФ произвольных налоговых изъятий вытекает также из принципа единой финансовой, в том числе налоговой, политики, закрепленного в статье 114 (пункт "б" части 1) Конституции РФ.
6. Введя квоту на поселение в городах Кавказских Минеральных Вод, Государственная Дума Ставропольского края установила ограничения на выбор места жительства, что может быть сделано только федеральным законодателем, а также вмешалась в сферу регулирования прав и свобод человека и гражданина, относящуюся к исключительному ведению РФ (пункт "в" статьи 71 Конституции РФ). Кроме того, порядок реализации конституционного права на свободу передвижения и выбора места жительства был определен не законом, а Временным положением, утвержденным постановлением Думы.
Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции РФ пункты оспоренных актов г. Москвы и Московской области, регулирующие порядок получения и стоимости лицензий, уплаты и размеров регистрационного сбора, а также пункты 3 и 21 Временного положения о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае.
Соответствующим Конституции РФ признано право Московской городской Думы устанавливать налоги и сборы в пределах, определенных Конституцией РФ и федеральными законами.
Ввиду высокой хозяйственной и рекреационной нагрузки в регионе Кавказских Минеральных Вод Правительству РФ предложено принять меры, обеспечивающие защиту и сохранение природных лечебных ресурсов Кавказских Минеральных Вод.
Дела граждан В.И.Куцылло и Р.С.Клебанова, разрешенные судами общей юрисдикции и органами исполнительной власти на основании признанных настоящим Постановлением неконституционными нормативных актов или их отдельных положений, подлежат пересмотру в установленным порядке.
