Дело о проверке конституционности
ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области
(о Читинском Уставе)
Дело рассматривалось 18 января 1996 года
Постановление N 3-П от 1 февраля 1996 года
В заседании участвовали:
Глава Администрации Читинской области Б.П.Иванов - представитель стороны, обратившейся с запросом в КС.
Председатель Читинской областной Думы В.Е.Вишняков - представитель стороны, принявшей оспариваемый акт.
Поводом к рассмотрению дела послужил запрос Администрации Читинской области о проверке конституционности положений следующих статей Устава - Основного Закона Читинской области: части третьей статьи 10, пункта "в" части второй статьи 55, пункта "в" части второй статьи 56, пунктов "в", "д", "р", "с" части второй статьи 57, части второй статьи 63, пунктов "в", "д", "з", "к" части первой статьи 67, части первой статьи 74, части второй статьи 77, частей четвертой и седьмой статьи 81, части второй статьи 82, части третьей статьи 112, части второй статьи 118, статьи 125.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции РФ указанные в запросе нормы.
Конституционный Суд установил:
1. Подлежащие проверке положения Устава - Основного Закона Читинской области регламентируют вопросы формирования органов государственной власти области, разграничения их полномочий и порядка взаимодействия и по существу составляют единый блок.
2. В запросе оспаривается конституционность ряда положений тринадцати статей Устава. По мнению заявителя, предусмотренные в них порядок формирования и полномочия органов государственной власти области противоречат основам конституционного строя.
3. В части третьей статьи 10 Устава закреплено положение о том, что данный нормативный акт имеет высшую юридическую силу по отношению к правовым актам области. Заявитель оспаривает конституционность этого положения на том основании, что высшую юридическую силу имеет только Конституция РФ. Однако в данной статье речь идет о высшей юридической силе Устава применительно не к Конституции РФ, а лишь к правовым актам области. Таким образом, оспариваемым положением Устава не вводится принцип его верховенства ни по отношению к Конституции РФ, ни по отношению к федеральному законодательству.
4. В запросе оспаривается также предусмотренный Уставом порядок подписания и обнародования законов области: принятые законы области подписываются Председателем областной Думы (пункт "в" части второй статьи 55 и часть четвертая статьи 81); Глава Администрации в установленном порядке обнародует закон; если Глава Администрации в установленный срок не обнародует и не отклонит закон, то закон обнародуется Думой; при повторном приняти ранее отклоненного им закона Глава Администрации обязан подписать его в течение 7 дней.
В названных статьях за Главой Администрации закрепляется прерогатива участия в законодательном процессе. Тем самым исполнительная власть в лице Главы Администрации получает возможность влиять на законодательный процесс в стадии принятия и обнародования закона, хотя в самом тексте названных статей о необходимости подписи Главы Администрации ничего не сказано. Вместе с тем Устав не предполагает и какого-либо иного варианта, при котором обнародование закона было бы удостоверено подписью Главы Администрации. Как установлено в ходе слушания дела, Дума считает, что и для обнародования закона также достаточно его подписания только Председателем Думы. Это исключает из процедуры обнародования законов ее существенный элемент. Таким образом, названный пункт не соответствует Конституции РФ.
5. В пункте "в" части второй статьи 56 Устава закрепляется право областной Думы на участие в формировании исполнительного органа власти. Само по себе это право не противоречит основам конституционного строя РФ. Однако согласно пункту "р" части второй статьи 57 и пункту "э" части первой статьи 67 Устава Дума по предложению Главы утверждает назначение и освобождение от должности заместителей Главы Администрации и руководителей органов Администрации области в соответствии с областным законом. Это фактически лишает Администрацию области возможности действовать в качестве самостоятельного исполнительного органа государственной власти в условиях разделения властей.
6. В запросе оспариваются положения Устава о том, что Дума по представлению Главы Администрации утверждает проекты планов и программ социально-экономического развития области, областного бюджета, отчетов об их исполнении, проектов схемы управлению областью и структуры органов Администрации области. Данный круг вопросов, как подлежащий по своей природе законодательному регулированию, входит в полномочия именно органа законодательной власти и, следовательно, соответствует принципу разделения властей.
Заявитель просит также проверить конституционность положения Устава о том, что областная Дума устанавливает порядок организации и деятельности исполнительного органа власти области (пункт "д" части второй статьи 57). Это положение Устава предполагает определение указанного порядка законодателем путем нормативного урегулирования, что соответствует конституционным задачам законодательной власти.
7. Заявитель оспаривает конституционность положения части второй статьи 63 Устава, которое предусматривает подотчетность Администрации области областной Думе по вопросам, отнесенным к ее компетенции. Сама по себе обязанность исполнительной власти отчитываться в установленном порядке по определенным вопросам перед представительной (законодательной) властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон, однако оспариваемое положение Устава о подотчетности Администрации, рассматриваемое в системной связи с другими его нормами - частью третьей статьи 57 и статьей 58, из которых следует, что законом области можно неограниченно расширять полномочия Думы, в том числе в определении форм и методов осуществляемого ею контроля, создает возможность фактического превращения Администрации из самостоятельного исполнительного органа государственной власти в орган Думы.
8. Положение пункта "с" части второй статьи 57 Устава о том, что областная Дума совместно с Администрацией области согласовывает назначение на должность председателя областного суда и председателя областного арбитражного суда, не соответствует статье 128 (часть 2) Конституции РФ, из которой следует, что судьи областных судов назначаются в порядке, установленном федеральным законом. Закон "О статусе судей" предусматривает учет мнения законодательного органа пр назначении судей, а не обязательное получение его согласия.
8. Положение пункта "с" части второй статьи 57 Устава о том, что областная Дума совместно с Администрацией области согласовывает назначение и освобождение от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, а также аналогичное положение пункта "к" статьи 67 Устава противоречат статье 78 (часть 1) Конституции РФ, согласно которой должностные лица данного уровня назначаются федеральными органами исполнительной власти.
9. В запросе оспаривается конституционность положения части первой статьи 74 Устава о том, что судебная система области входит в судебную систему РФ. В статье 118 (часть 3) Конституции РФ предусмотрено, что судебная система РФ представляет собой единую судебную систему, поскольку в ней не выделены в качестве самостоятельных судебные системы субъектов РФ. Но в статье 74 Устава перечислены только те действующие в области суды, которые предусмотрены федеральным законодательством. В этой связи выражение "судебная система области" не означает создания какой-то особой областной судебной системы наряду с единой судебной системой РФ.
10. В запросе оспаривается часть вторая статьи 77 Устава: "До принятия федеральных законов, определяющих основы правового регулирования по предметам совместного ведения РФ и области, область вправе принимать законы и иные нормативные акты по предметам совместного ведения самостоятельно.
По смыслу статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции РФ отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. После издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из статьи 76 (часть 5) Конституции РФ.
11. Конституционность части третьей статьи 112 Устава заявитель оспаривает постольку, поскольку она предписывает органам местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы.
Конституция РФ (статья 12) не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти и предусматривает, что их структура определяется населением самостоятельно. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и субъектов Федерации. Согласно статье 130 (часть 2) Конституции РФ органы местного самоуправления могут быть как выборными, так и создаваемыми на других основах. Всего этого оспариваемая норма не учитывает, поэтому областной Думе следует привести ее в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законом.
12. В запросе оспаривается статья 125 Устава, предусматривающая, что организация исполнительной власти области в течение шести месяцев должна быть приведена в соответствие с положениями Устава и что на их основании проводятся выборы Главы Администрации области. По мнению заявителя, структурные изменения исполнительной власти и выборы Главы Администрации должны проводиться на основании федерального закона, а не Устава области и соответствующего областного закона.
Выборы Главы Администрации и структурные изменения органов государственной власти области являются предметом регулирования не только федерального законодателя, но и законодательного органа самой области. Отсутствие соответствующего федерального закона на момент принятия Устава не препятствовало областной Думе принять собственный нормативный акт. Таким образом, статья 125 Устава не противоречит ни Конституции РФ, ни принятому в соответствии с нею федеральному закону.
Конституционный Суд постановил:
Признать соответствующими Конституции РФ следующие положения Устава Читинской области: часть третью статьи 10, пункт "в" части второй статьи 56, пункты "в" и "д" части второй статьи 57, пункты "в" и "д" части первой статьи 67, часть первую статьи 74, часть вторую статьи 77, часть седьмую статьи 81, часть вторую статьи 82, часть вторую статьи 118 и статью 125.
Признать положения пункта "в" части второй статьи 55 и части четвертой статьи 81 Устава постольку, поскольку они не предусматривают подписание законов области Главой Администрации, не соответствующими Конституции РФ.
Признать положения пункта "р" части 2 статьи 57 и пункта "з" части 1 статьи 67 Устава области об утверждении областной Думой освобождения руководителей органов Администрации, а также положение части второй статьи 63 о подотчетности Администрации областной Думе не соответствующими Конституции РФ.
Признать положение пункта "с" части второй статьи 57 Устава о согласовании назначения на должность председателя областного суда, председателя областного арбитражного суда не соответствующим Конституции РФ.
Признать положения пункта "с" части второй статьи 57 и пункта "к" части первой статьи 67 Устава о согласовании назначения и освобождения от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти во всех случаях, а не только в предусмотренных Конституцией РФ, не соответствующими Конституции РФ.
Признать часть третью статьи 112 Устава не соответствующей Конституции РФ.
