по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"
(о чернобыльских компенсациях)
Дело рассматривалось 14 ноября 1997 в первой палате КС в составе председательствующего Г.А.Гаджиева, судей Н.В.Витрука, Л.М.Жарковой, А.Л.Кононова, Т.Г.Морщаковой, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, О.И.Тиунова, Б.С. Эбзеева, В.Г.Ярославцева,
Постановление N18-П от 1 декабря 1997
Особые мнения - Н.В.Витрук, Т.Г.Морщакова
В заседании участвовали:
Представитель стороны, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, - полномочный представитель Президента РФ в КС РФ С.М.Шахрая, а также граждане В.Ф.Бородкин, Д.Х.Габбасов и А.И.Загорулько, обратившиеся с жалобами в Конституционный Суд Российской Федерации;
Представитель Федерального Собрания как стороны, принявшей оспариваемый акт, - кандидат юридических наук Ф.С.Хейфец.
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Президента Российской Федерации о проверке конституционности ряда положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" в части, касающейся норм, признанных определением Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 1997 года подлежащими проверке на соответствие Конституции Российской Федерации, а также жалобы граждан А.П.Борщевского, А.Д.Буруновой, В.Ф.Бородкина, Д.Х.Габбасова и А.И.Загорулько о проверке конституционности отдельных положений Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" в редакции Федерального закона от 24 ноября 1995 года.
Конституционный Суд установил:
Вред, причиненный гражданам, оказавшимся в зоне влияния радиационного излучения и других неблагоприятных факторов, возникших в момент чернобыльской катастрофы и продолжающих действовать вследствие риска проживания (работы) на радиационно загрязненных (сверх допустимого уровня) территориях, как относящийся к вреду реально невосполнимому и неисчисляемому, обязывает государство стремиться к его возможно более полному по объему возмещению. Это вытекает из смысла статей 42 и 53 Конституции Российской Федерации, а также прямо подтверждено в статье 15 Федерального закона от 21 ноября 1995 года "Об использовании атомной энергии", которая в соответствии с конституционными принципами предусматривает возмещение в полном объеме вреда, вызванного возникшими вследствие использования атомной энергии нарушениями.
Установление в части первой статьи 3 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" обязанности государства возмещать вред, причиненный гражданам вследствие чернобыльской катастрофы, посредством установленных Законом денежных и других материальных компенсаций и льгот, вызвано также и фактической невозможностью его возмещения в обычном судебном порядке, которое должно было бы обеспечить потерпевшим полное восстановление их нарушенных прав. Следовательно, независимо от того, о каких способах возмещения идет речь в оспариваемом Законе - о льготах, денежных (материальных) компенсациях, других денежных доплатах к социальным выплатам, все они входят в объем возмещения вреда на основе принципа максимально возможного использования государством имеющихся средств для обеспечения достаточности такого возмещения. Вместе с тем законодатель вправе вносить изменения в способы возмещения, уточнять критерии его дифференциации или адресности. Однако такие решения не должны противоречить конституционно значимым целям, умалять или ограничивать права граждан, в том числе установленные статьей 42 Конституции Российской Федерации. С этой точки зрения признанный государством объем возмещения вреда должен безусловно соблюдаться.
Такое техногенное бедствие, как чернобыльская катастрофа, наряду с другими последствиями сделало невозможным проживание людей в зонах отчуждения и отселения: их жилые помещения в результате радиоактивного излучения стали непригодными для проживания, что, как и в случаях стихийного бедствия, исключает для граждан возможность использования прежнего жилья. Таким образом, при внеочередном предоставлении жилья гражданам, эвакуируемым из зоны отчуждения и переселенным (переселяемым) из зоны отселения, имеющаяся у них жилая площадь должна признаваться непригодной для проживания по тем же основаниям, которые установлены нормой пункта 1 статьи 37 Жилищного кодекса Российской Федерации. Введение законодателем дополнительных требований для внеочередного обеспечения жильем граждан, пострадавших от техногенного бедствия такого масштаба, как чернобыльская катастрофа, является нарушением конституционного принципа справедливости, а также равенства всех перед законом, закрепленного в статье 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Кроме того, этим изменением законодатель распространил институт сдачи жилья, находящегося в государственной собственности, на жилую площадь, находящуюся в жилищном фонде с другим правовым статусом, включая частный, чем ограничил также предусмотренные Конституцией Российской Федерации (статья 35, часть 3) гарантии права частной собственности.
Для неработающих пенсионеров, инвалидов, детей-инвалидов, безработных в зоне проживания с правом на отселение и зоне отселения до переселения в другие районы законодатель дифференцировал размеры ежемесячных денежных компенсаций и доплат к пенсиям и пособиям, в качестве одной из форм возмещения вреда, причиненного их здоровью в результате чернобыльской катастрофы, в зависимости от времени проживания по следующим периодам: с 26 апреля 1986 года, с 1 января 1987 года и с 1 января 1991 года. До внесения изменений ежемесячные денежные компенсации и доплаты для указанных категорий граждан выплачивались независимо от времени их проживания в этих зонах. Следовательно для граждан, проживающих в этих зонах с 1 января 1987 года и с 1 января 1991 года, размер возмещаемого вреда существенно уменьшился. Что касается граждан, проживающих (работающих) на территории зоны проживания с льготным социально-экономическим статусом (пункты 1, 2 и 3 части первой статьи 19 Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года), то в соответствии с новой редакцией перечисленных норм правом на получение в прежнем размере ежемесячных денежных компенсаций и ежемесячных (также компенсационного характера) денежных доплат к пенсиям и пособиям пользуются лишь те из них, кто прибыл в указанную зону до 1 января 1991 года. В результате граждане, приехавшие в эту зону после 1 января 1991 года и постоянно в ней проживающие, лишились имевшегося у них до принятия Федерального закона от 24 ноября 1995 года права на возмещение вреда в названной форме.
Лишение этих граждан права на возмещение государством вреда, причиненного радиационной катастрофой на Чернобыльской АЭС, также противоречит по изложенным выше основаниям статьям 42 и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации.
Конституционный Суд признал нарушающими конституционно-правовую обязанность государства по возмещению вреда, причиненного чернобыльской катастрофой, а также не соответствующими Конституции Российской Федерации следующие положения Федерального закона от 24 ноября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС": а) условие о сдаче жилой площади по прежнему месту жительства при внеочередном обеспечении жильем граждан, пострадавших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, введенное абзацем одиннадцатым подпункта 1 пункта 11 статьи 1,
лишение граждан, прибывших для постоянного проживания на территории зоны с льготным социально-экономическим статусом в период с 1 января 1991 года до вступления в силу оспариваемого Закона, ежемесячных денежных компенсаций и доплат к пенсиям и пособиям, вытекающее из абзацев второго, третьего и четвертого подпункта 2 пункта 13 статьи 1,
лишение граждан, прибывших на территорию зоны проживания с льготным социально-экономическим статусом в период с 1 января 1991 года до вступления в силу оспариваемого Закона, ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска, вытекающее из абзаца шестого подпункта 2 пункта 13 статьи 1, - поскольку они противоречат статьям 19 (часть 1), 42 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации;
снижение размера или отмену ежемесячных денежных компенсаций гражданам, прибывшим на территорию зоны проживания с правом на отселение и зоны отселения до переселения в другие районы в период с 1 января 1987 года до вступления в силу названного Закона, вытекающие из абзацев первого, третьего и четвертого подпункта 2 пункта 12, подпунктов 2, 4 и 5 пункта 14 статьи 1, уменьшение или отмену дополнительных отпусков для граждан, прибывших на территорию зоны проживания с правом на отселение и зоны отселения до переселения в другие районы в период с 1 января 1987 года до вступления в силу названного Закона, вытекающие из абзаца второго подпункта 2 пункта 12 и подпункта 3 пункта 14 статьи 1, - поскольку они противоречат статьям 42 и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации;
ограничение права на получение денежных доплат на питание для детей, вытекающее из предложения второго подпункта 2 пункта 19 статьи 1, - поскольку оно противоречит статьям 19 (часть 1), 42 и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации; г) лишение военнослужащих, получающих пенсию за выслугу лет и ставших инвалидами вследствие чернобыльской катастрофы, права на возмещение вреда, вытекающее из абзаца четвертого подпункта 1 пункта 23 статьи 1, - поскольку оно противоречит статьям 19 (части 1 и 2), 42 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации следующие положения Федерального закона от 24 ноября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС":
а) новый порядок исчисления пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца вследствие чернобыльской катастрофы, вытекающий из абзаца первого подпункта 1 пункта 23 статьи 1;
б) возложение контроля за исполнением Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" на законодательные (представительные) и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации, закрепленное в абзаце втором пункта 31 статьи 1.
Положения, признанные не соответствующими Конституции Российской Федерации пунктом 1 резолютивной части настоящего Постановления, за исключением абзаца первого подпункта "а", утрачивают силу по истечении шести месяцев с момента провозглашения настоящего Постановления. Федеральному Собранию в течение шести месяцев с момента провозглашения данного Постановления надлежит внести изменения в Закон Российской Федерации от 18 июня 1992 года "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" в редакции Федерального закона от 24 ноября 1995 года, вытекающие из данного Постановления.
