Дело о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года N 315 "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации", Закона Пермской области от 21 февраля 1996 года"О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области" и части 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года "О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области" (в редакции от 9 ноября 1995 года)
(о продлении полномочий законодательных собраний)
Дело рассматривалось 4 марта 1997 года пленарным заседанием КС (не участвовали Н.Т.Ведерников, В.Д.Зорькин, В.О.Лучин)
Представители сторон, направивших запросы в Конституционный Суд РФ: от Государственной Думы Федерального Собрания - заместитель Председателя С.Н.Бабурин, от Законодательного Собрания Нижегородской области - кандидат юридических наук В.В.Ольнев, от Пермского областного суда - судья А.И.Бестолков;
Представитель стороны, издавшей оспариваемый акт, - Полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде РФ С.М.Шахрай
Поводом к рассмотрению дела явились запросы Государственной Думы и Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности Указов Президента РФ N 951 и N 315, а также запросы Пермского и Вологодского областных судов о проверке конституционности положений названных областных Законов.
Поскольку все указанные обращения касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд РФ соединил дела по этим запросам в одном производстве.
Конституционный Суд установил:
1. В запросе Государственной Думы оспариваются положения Указа Президента РФ N 315, согласно которым дата проведения очередных выборов в законодательные органы субъектов Российской Федерации определяется в соответствии с установленным их законодательством порядком формирования и сроками полномочий этих органов, а действующие легислатуры сохраняют свои полномочия до начала работы вновь избранных.
Государственная Дума утверждает, что субъекты РФ должны устанавливать систему органов государственной власти в соответствии с Конституцией РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые предусмотрены федеральным законом, а не указами Президента РФ. По мнению Государственной Думы, оспариваемые ею положения выходят за пределы компетенции Президента РФ, так как субъекты РФ вправе самостоятельно определять порядок формирования своих органов власти, решать вопросы о проведении, переносе срока и назначении даты выборов. Кроме того, как считает Государственная Дума, указом 315 нарушаются избирательные права градлан, поскольку им признается недействующим утвержденное указом Президента РФ от 22 октября 1993 года N1723 положение о двухлетнем сроке полномочимй избранных на его основе законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ.
2. В запросе ЗС Нижегородской области соавится вопрос о подтверждении соответствия Конституции указов Президента РФ N951 и N315. Основываясь на данных указах, ЗС приняло закон Нижегородской области, которым установлен четырехлетний срок полномочий ЗС, распространенный также на текущий созыв. Прокурор Нижегородской области принес протест на эти решения, Однако протест прокурора и его заявление в областной суд не могут рассматриваться в качестве официально принятых решений органа государственной власти, которые препятствуют применению областного закона и указов Президента, в связи с чем запрос не может быть признан допустимым. органа
3. Запрос Пермского областного суда и запрос Вологодского областного суда, в которых помимо норм областных Законов оспаривалась и конституционность Указов Президента РФ N 951 и N 315, при принятии их к рассмотрению признаны Конституционным Судом РФ допустимыми только в части проверки конституционности положений, соответственно, Закона Пермской области "О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области" и части 2 статьи 5 Закона Вологодской области "О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области", которые подлежат применению при рассмотрении дел по жалобам граждан. В части касающейся указов Президента, запросы судов не являются допустимыми - согласно статье 120 Конституции РФ суды общей юрисдикции сами выявляют несоответствие подзаконных актов Конституции и закону. Таким образом, в настоящем деле подлежит проверке конституционность только одного из двух Указов - оспариваемого в запросе Государственной Думы Указа Президента РФ от 2 марта 1996 года N 315.
4. Указ Президента РФ N315, изданный в развитие Указа N951, касается совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и, следовательно, не нарушает конституционного разграничения полномочий. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 года было подтверждено, что издание Президентом РФ указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, вытекает из его конституционных полномочий, при условии что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам и их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих актов законодателем.
5. Содержание Указа Президента РФ N 315 фактически исчерпывается подтверждением вытекающих из Конституции РФ полномочий субъектов РФ по самостоятельному формированию своих органов законодательной власти, определению сроков их полномочий и назначению даты выборов, а также констатацией общепризнанного правила, согласно которому законодательные (представительные) органы государственной власти сохраняют свои полномочия до начала работы вновь избранных.
Новое нормативное содержание имеют лишь те предписания Указа N315, которые признают недействующими нормы доконституционного Указа N1723, рассчитанные при их принятии на то, чтобы в отсутствие федеральных законов и законодательства субъектов Российской Федерации обеспечить реформу органов государственной власти. Указы Президента РФ N951 и N315, по существу, ориентировали законодательные органы субъектов РФ на то, что введенные на переходный период ограничения их полномочий по самостоятельному установлению системы органов государственной власти не действуют при условии создания ими собственной правовой базы выборов. Таким образом, актом федерального уровня был подтвержден приоритет актов субъектов РФ в сфере их исключительной компетенции.
6. Обозначенный Указами Президента РФ N951 и N315 ориентировочный предельный срок для проведени выборов не противоречит представлениям о характерной как для российской, так и для мировой практики периодичности выборов. В частности, Закон РФ от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" определял, что представительные органы избираются на пятилетний срок. Данная норма может быть истолкована конституционным образом как устанавливающая максимально возможную продолжительность срока полномочий представительных органов в субъектах РФ.
7. Право граждан на участие в свободных периодических выборах, которое закреплено в статье 25 (пункт "b") Мееждународного пакта о гражданских и политических правах, необходимо рассматривать в соотношении с правом субъектов РФ самостоятельно устанавливать систему своих органов государственной власти.
Проведение выборов в отсутствие правовой базы, так же как и еобоснованное затягивание выборов, ставит под угрозу гарантии всеобщего и равного избирательного права и препятствует выявлению подлинной воли избирателей. К нарушениям прав граждан избирать и иметь своих представителей для участия в управлении делами государства ведет и автоматический роспуск созданных на переходный период представительных органов в связи с истечением двухлетнего срока полномочий, если не обеспечивается их замена.
8. Выявление несоответствия между федеральными законами и законами субъектов РФ возложено на суды общей юрисдикции. Однако суд общей юрисдикции не вправе признавать не соответствующими Конституции нормы уставов и избирательных законов. Такие акты могут утратить силу либо по решению самого законодателя, либо в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ.
9. Законом Пермской области от 21 февраля 1996 года "О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области" выборы были назначены на декабрь 1997 года. Тем самым фактически признавалось не действующим переходное положение о двухгодичном сроке легислатуры, на который было избрано в марте 1994 года Законодательное Собрание Пермской области. Законодательное Собрание полагало, что в связи с принятием Устава Пермской области (6 октября 1994 года), а также Указа Президента РФ N 951 оно было правомочно принять соответствующее решение о назначении выборов.
Назначение Законом Пермской области выборов на декабрь 1997 года фактически утверждало предусмотренную Уставом области четырехгодичную периодичность и потому само по себе не нарушало бы право граждан участвовать в периодических демократических выборах. К его нарушениям приводят отступления от законных процедур выборов, в частности случаи, когда назначение выборов происходит произвольно, без должной правовой базы, когда превышаются установленные федеральными актами предельные рамки для определения периода полномочий представительных органов либо когда установленные законодательством субъекта РФ сроки полномочий этих органов меняются без соблюдения закрепленного в уставе или законе порядка их формирования.
Согласно Уставу Пермской области Законодательное Собрание избирается на четыре года (пункт 1 статьи 27). Однако при этом законом о порядке введения Устава в действие определено, что данная норма вступает в силу только после избрания нового состава Законодательного Собрания, если иное не будет установлено законодательством РФ. Тем самым предусматривалось проведение выборов в Законодательное Собрание по истечении двухгодичного срока легислатуры, т.е. в марте 1996 года.
Факт несоответствия областного Закона, назначившего выборы на декабрь 1997 года, нормам о введении Устава области в действие приводит к признанию неконституционного характера оспариваемого областного Закона, как нарушающего законные процедуры выборов, и, следовательно, не обеспечивающего конституционные избирательные права граждан (статья 32 Конституции РФ), порядок осуществления которых был ранее определен действующими областными актами более высокого уровня.
10. Законодательное Собрание Вологодской области было избрано в марте 1994 года в составе 15 депутатов сроком на два года. Уставом Вологодской области, принятым 14 сентября 1995 года, предусмотрены увеличение состава депутатов до 30, четырехлетний срок полномочий Законодательного Собрания и формирование его на принципах ротации путем проведения выборов через каждые два года по 15 депутатов. Законом Вологодской области от 17 октября 1995 года выборы остальных 15 депутатов в связи с ротацией половины депутатского корпуса назначены на март 1998 года. Этот Закон оспаривается Вологодским областным судом в настоящем деле как нарушающий статьи 3, 19 и 32 Конституции РФ, т.е. ограничивающий равное право граждан участвовать в осуществлении государственной власти, а также избирать и быть избранными в представительные органы.
В отсутствие федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти эта прерогатива законодателя субъекта РФ может быть ограничена только положениями, непосредственно закрепленными в Конституции РФ.
Решение указанных вопросов субъектами РФ должно соответствовать вытекающему из конституционных положений требованию формирования представительного органа на основе собственного устава и законов, без отступлений от установленных в них порядка выборов и сроков полномочий этого органа и при соблюдении общих рамочных предписаний о максимальной продолжительности легислатуры. Перечисленные требования в оспариваемом Законе Вологодской области соблюдены. При этом установленный им порядок ротации, обеспечивший увеличение вдвое числа депутатов Законодательного Собрания, привлечение в их состав наряду с ранее избранными такого же числа новых депутатов, избранных всем населением области, проведение очередных и назначение следующих выборов на основании Устава в срок, который гарантирует, что полномочия каждого из депутатов будут одинаково ограничены четырехлетним периодом, не может интерпретироваться как нарушающий право граждан участвовать в периодических выборах представительного органа власти или их равенство в избирательных правах.
Следовательно, рассматриваемый Закон Вологодской области в той мере, в какой он затрагивает положения конституционного уровня, не противоречит Конституции РФ.
Остальные вопросы, касающиеся избирательных процедур, не относятся к числу получивших разрешение в конституционных нормах.
Конституционный Суд РФ постановил:
Признать Указ Президента РФ от 2 марта 1996 года N 315 не противоречащим Конституции РФ.
Признать Закон Пермской области от 21 февраля 1996 года "О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области", как нарушающий законные процедуры выборов, не соответствующим Конституции РФ.
Признать положение части 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года "О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области" (с изменениями, внесенными Законом от 9 ноября 1995 года) не противоречащим Конституции РФ.
Производство по остальным оспоренным актам прекратить.
