Дело о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"
(о региональных налогах)
Дело рассматривалось 18 февраля 1997 года первой палатой КС (не участвовал Н.В.Витрук)
Постановление N5-П от 21 марта 1997 года
В заседании участвовали:
Представители сторон, обратившихся с запросами в КC: от Алтайского краевого Законодательного Собрания - доктор юридических наук В.В.Невинский, от администрации Иркутской области - кандидат юридических наук С.В.Никитин.
Представители Федерального Собрания РФ - доктор юридических наук В.Б.Исаков, доктор юридических наук С.В.Запольский, кандидат юридических наук И.Н.Шумский, кандидат юридических наук Н.А.Ленкова.
Поводом к рассмотрению дела явились запросы Конституционного Суда Республики Коми (в связи с рассмотрением дела о конституционности Закона Республики Коми "О налоге на реализацию спиртоводочной продукции"), администрации Иркутской области, Алтайского краевого Законодательного Собрания, Законодательного Собрания Владимирской области и Волгоградской областной Думы.
Конституционный Суд РФ соединил дела по этим запросам в одном производстве.
Конституционный Суд установил:
1. Обратившиеся в КС РФ органы государственной власти субъектов РФ считают, что положения статей 18 и 20 Закона РФ "Об основах налоговой системы в РФ", как не предусматривающие полномочий органов государственной власти субъектов РФ по установлению налогов и сборов, противоречат статье 72 (пункт "и" части 1) Конституции РФ, в соответствии с которой установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении РФ и ее субъектов.
По мнению Волгоградской областной Думы, оспариваемые нормы Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" не относятся ни к сфере ведения Российской Федерации, ни к сфере совместного ведения РФ и ее субъектов и в силу этого противоречат статье 76 (часть 4) Конституции РФ, согласно которой вне пределов ведения РФ, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование.
КС Республики Коми просит проверить конституционность закона в целом. Однако в конкретном деле была применена лишь статья 20.
2. В соответствии с Конституцией РФ установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении РФ и ее субъектов (статья 72, пункт "и" части 1); система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом (статья 75, часть 3).
Таким законом в настоящее время является Закон РФ от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" с изменениями и дополнениями, внесенными в него в том числе и после вступления в силу действующей Конституции РФ. В силу статьи 76 (часть 2) Конституции РФ законы субъектов РФ по этому предмету совместного ведения должны приниматься в соответствии с данным Законом.
Однако и при отсутствии федерального закона об общих принципах налогообложения и сборов признание за субъектами РФ права осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения не давало бы им автоматически полномочий по решению в полном объеме вопросов, которые касаются данных принципов в части, имеющей универсальное значение как для законодателя в субъектах РФ, так и для федерального законодателя и в силу этого подлежащей регулированию федеральным законом. Такой вывод следует из статьи 76 (часть 5) Конституции РФ, согласно которой в случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта РФ, принятыми по предмету совместного ведения, действует федеральный закон.
3. Принципы налогообложения и сборов в части, непосредственно предопределяемой положениями Конституции РФ, в соответствии с ее статьей 71 (пункт "а") находятся в ведении Российской Федерации. К ним относятся обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя и единую налоговую политику, единство налоговой системы, равное налоговое бремя и установление налоговых изъятий только на основании закона.
Принцип единства экономического пространства (статья 8, часть 1 Конституции) означает в том числе, что на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (статья 74, часть 1), а ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (статья 74, часть 2).
Не допускается установление налогов, нарушающее единство экономического пространства РФ. С этой точки зрения недопустимо как введение региональных налогов, которое может прямо или косвенно ограничивать свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств в пределах единого экономического пространства, так и введение региональных налогов, которое позволяет формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить уплату налогов на налогоплательщиков других регионов.
Из Конституции РФ, а именно из закрепленных в ней равенства прав и свобод человека и гражданина, запрета на их ограничение иначе, как федеральным законом, единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, признания и защиты государством всех форм собственности, свободы экономической деятельности, обусловливающих соответственно принципы единой финансовой, в том числе налоговой, политики и единства налоговой системы, установления налогов только законом, равного налогового бремени вытекает, что общие принципы налогообложения и сборов относятся к основным гарантиям, установление которых федеральным законом обеспечивает реализацию и соблюдение основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, принципов федерализма в РФ.
4. Федеральный законодатель устанавливает федеральные налоги и сборы в соответствии с Конституцией РФ, самостоятельно определяя не только их перечень, но и все элементы налоговых обязательств.
Что касается установления налогов и сборов органами государственной власти субъектов РФ, то оно должно осуществляться в соответствии с имеющей прямое действие Конституцией РФ и с общими принципами налогообложения и сборов, содержащимися в федеральном законе. При этом право субъектов РФ на установление налогов всегда носит производный характер, поскольку субъекты РФ связаны этими общими принципами.
5. Установление налога субъектом РФ означает его право самостоятельно решать, вводить или не вводить на своей территории соответствующий налог, поскольку исчерпывающий перечень региональных налогов порождает только право, но не обязанность установить налог.
Оспариваемые положения абзаца второго пункта 2 статьи 18, пункта 1 и абзаца первого пункта 2 статьи 20 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", будучи истолкованы конституционным образом как не препятствующие субъектам РФ осуществлять такое регулирование с соблюдением общих принципов налогообложения и сборов, соответствуют Конституции РФ.
Конституционный Суд вправе проверить конституционность пункта 1 статьи 20 закона только применительно к тому, может дли перечень налогов республик, краев, областей, автономной области, автономных округов носить исчерпывающий характер. Определение же конкретного состава входящих в него налогов не относится к числу конституционных вопросов, и, следовательно, производство по делу в части проверки конституционности видов налогов подлежит прекращению.
Конституционный Суд признал положение абзаца второго пункта 2 статьи 18, а также положение абзаца первого пункта 2 статьи 20 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", с учетом права органов власти субъектов РФ устанавливать и отменять налоги и сборы в соответствии с общими принципами, соответствующими Конституции РФ.
