Александр Верховский о законе “О противодействии экстремистской деятельности”

Фрагмент из готовящейся к публикации книги “Государство против радикального национализма. Что делать и чего не делать?”

Как можно видеть в этой книге, в дебатах об антиэкстремистском законодательстве всегда обсуждались две проблемы – каков круг действительно особо опасных деяний, на которые это законодательство должно быть направлено, и какие именно меры ужесточения при этом необходимы, но не чрезмерны. Авторы закона и парламентарии пренебрегли такой постановкой вопроса – закон одновременно максимально широко определяет понятие экстремизма и вводит невиданные ранее по жесткости репрессивные меры против него.

В определении экстремистской деятельности (отождествленной с понятием “экстремизм”), кроме терроризма, подготовки мятежа и тому подобных очевидно крайних действий, есть и такие пункты:

“1) деятельность общественных и религиозных объединений, либо иных организаций, либо средств массовой информации, либо физических лиц по планированию, организации, подготовке и совершению действий, направленных на:

<…> возбуждение расовой, национальной или религиозной розни, а также социальной розни, связанной с насилием или призывами к насилию;

<>унижение национального достоинства;

<…> пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности;

2) пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения;

<…> 4) финансирование указанной деятельности либо иное содействие ее осуществлению или совершению указанных действий, в том числе путем предоставления для осуществления указанной деятельности финансовых средств, недвижимости, учебной, полиграфической и материально-технической базы, телефонной, факсимильной и иных видов связи, информационных услуг, иных материально-технических средств”.

Не вызывает сомнения, что перечисленные в первом пункте действия не могут вызывать одобрения. Но можно ли все их называть экстремистскими, то есть крайними? Очевидно, нет.

Разработчики закона, видимо, исходили из того, что понятие “экстремистский” и “крайний” никак между собой не связаны, и любое мелкое правонарушение может быть названо экстремистским. В подтверждение можно привести слова вышеупомянутого Сергея Николина:

“… речь идет именно о таких действиях, которые подразумеваются как противоречащие действующему законодательству. Скажем, если люди, которые, взявшись за руки, в запрещенном месте препятствуют проходу, как уже, кстати говоря, у нас было, к сожалению (проходу депутатов в Государственную Думу или Федеральное Собрание) – это, конечно же, экстремистская деятельность, потому что им такой формы протеста никто не позволяет ни в одной стране”.

Определение терминов, столь резко рознящееся как с научным, так и с бытовым словоупотреблением, никак нельзя назвать удачным. Но формулировки закона даже шире заявленной Николиным, поскольку в ходе доработки в Думе экстремизм стал определяться уже не как “противоправные действия”, а как любая “деятельность”.

В частности, унижение национального достоинства, возбуждение розни или пропаганда исключительности или превосходства по различным признакам могут являться преступлением по ст. 282 УК, но это предполагает учет критерия общественной опасности деяния. Понятно, что отнюдь не любое высказывание такого рода может и должно быть уголовно наказуемым.

Бывают ведь и очень мягкие формы высказываний, прямо или – чаще – косвенно унижающих национальное (или иное групповое) достоинство, либо объективно возбуждающих по отношению к вражду к какой-то группе. Такое высказывание часто может быть просто неудачным (не “политкорректным”) выражением, оговоркой и т.д. Теме изучения “Языка вражды”, то есть подобного рода высказываний в российской прессе, посвящен завершающийся сейчас исследовательский проект; уже предварительные его результаты показывают, что в проводимом мониторинге доминируют высказывания, заслуживающие даже по самым строгим меркам лишь морального осуждения, а зачастую и вообще вызывающие сомнения, в самом ли деле они возбуждают вражду.

Старый запрет на расистскую (возбуждающую вражду) пропаганду в СМИ ст. 4 Закона о СМИ не ограничен по степени жесткости высказываний, так что и по нему возможны были злоупотребления в виде инкриминирования таких мелких оговорок как нарушений. Но практики такой не было. С введением же в действие нового закона ситуация осложняется хотя бы уже потому, что теперь государство требует – в первую очередь от своих чиновников – рассматривать любые нарушения такого рода как экстремистскую деятельность.

То же, естественно, относится и к общественным и религиозным объединениям, к партиям, к профсоюзам. Во все соответствующие законы внесены однородные поправки, заменяющие существующие ограничения на деятельность, вытекающие из п. 5 ст. 13 и п. 2 ст. 29 Конституции (см. соответствующие тексты законов в Приложении), отсылкой к новому определению экстремистской деятельности.

Важно, что новый закон и формально существенно расширяет ранее существовавшие запреты. Из двух конституционных запретов – на “разжигание розни” и на “пропаганду превосходства” – во всех законах о СМИ и об ассоциациях воспроизводился только первый. Второй же получил отражение лишь в УК, то есть предполагал серьезную общественную опасность деяния. Очевидно, раньше законодатель считал, что этот конституционный запрет предполагает только грубые формы соответствующих деяний. Теперь же авторам СМИ и активистам любых ассоциаций запрещено то же деяние, но уже сколь угодно малозначительное. Понятно, что понятие “возбуждение вражды” (оно же – “разжигание розни”) все-таки не может столь же широко трактоваться, как “унижение достоинства” или “пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности”.

Особенно очевидна, как мы уже писали (см. главу “Постановка вопросов”, а также ответы некоторых экспертов), несообразность запрета на пропаганду превосходства “по признаку отношения к религии”: ведь таким образом запрещается и приравнивается к экстремистской обычная религиозная проповедь.

Совершенно непонятно также, как будет трактоваться, например, “пропаганда неполноценности по социальной принадлежности”. В законах ничего до сих пор не сказано ни о понятии “неполноценности”, ни о том, в каком смысле употребляется термин “социальная принадлежность”, что может в смысле правоприменения считаться социальной группой, а что нет. Возможно, теперь экстремистскими будут высказывания о “жадности капиталистов”, “распространенности алкоголизма среди крестьян центральной России” или о “моральной ущербности скинхедов”?

Формулировка, касающаяся символики, тоже поражает неопределенностью. Вероятно, имеется в виду символика германских нацистов и на нее похожая. Но, например, вся ли использовавшаяся в Третьем Рейхе символика будет считаться экстремистской? Вряд ли. А главное – в новом законе, в отличие от зависшего в Думе правительственного законопроекта о символике 1998 г., нет никаких оговорок касательно контекста использования запретной символики. Таким образом, экстремистским оказывается, например, изображение свастики в индуистском или православном храме или в научной книге о германском нацизме. А ведь сколько было об этом говорено за последние десять лет!

Понятие “содействия” в п. 4 чрезмерно широко и при этом никак не связано с целью содействия, так что к ответственности может быть привлечена любая организация, хотя бы единожды оказавшая ту или иную услугу организации, которая потом будет признана экстремистской. Причем текст закона прямо намекает на возможность привлечь к суду, например, Центральный телеграф за отправку факса вполне невинного содержания, но от лица неких экстремистов. Создан механизм, позволяющий привлечь к ответственности даже тех, кто и не ведал о характере деятельности делового партнера.

Понятие “подрыв безопасности Российской Федерации” фигурирует в Конституции, так что его включение оправданно. Хотя какой бы то ни было ясности с принципами применения пока нет, а ведь это норма, явно нуждающаяся в конкретизации.

Таким образом, мы видим, что закон называет экстремистской деятельность весьма широкого и при этом весьма неопределенного диапазона. В качестве экстремистской может рассматриваться и деятельность морально предосудительная, но весьма незначительная по своему значению, и вовсе невинная деятельность, просто из-за низкого качества закона оказавшаяся теперь экстремистской.

Между прочим, под угрозой оказалось и какое бы то ни было обсуждение реальной проблематики национал-радикальной и иной крайне опасной общественной деятельности, да даже и просто каких бы то ни было форм ксенофобии. Любое упоминание чьего-то имени в таком контексте становится доносом, в том числе на заведомо невиновного, с точки зрения здравого смысла или прежде действовавшего законодательства, человека. И соответственно, любой упомянутый может подать иск о защите чести и достоинства. А уж слово “экстремизм” оказалось фактически запрещенным для российской политологии и журналистики.

Столь широко определенная экстремистская деятельность будет подвергаться по новому законодательству просто необычайно жестким репрессиям.

Некоторые новации закона были бы, на наш взгляд, вполне оправданны при адекватном определении экстремизма, то есть при применении к узкому кругу опасных преступных действий. В первую очередь, это юридическое закрепление возможности “запретов на профессии” и нормы регулирования публичных акций. Наверное, в наших условиях политически неплохо, что в законе лишний раз указано на ответственность чиновников за непринятие мер по противодействию экстремистской деятельности (опять же, если бы было адекватное определение).

Более спорным является требование к организации отмежевываться от экстремистских заявлений членов ее руководства. Некоторые авторы (Лев Левинсон, Нина Беляева) считают такую норму неприемлемой в принципе, мотивируя это положением ст. 29 Конституции, согласно которому граждане не могут принуждаться к выражению своего мнения. На наш взгляд, речь все-таки идет об организации, а не об отдельном лице, а кроме того, есть же в Конституции п. 3 ст. 55: “Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства”. Если бы речь шла о действительно крайних и опасных политических действиях, ограничение действия ст. 29 в соответствии со ст. 55 можно было бы счесть обоснованным. Но ввиду данного в законе определения экстремизма даже разумные его новации вырождаются в опасные механизмы произвола.

Еще более спорной является идея внесудебного запрета (как было в первоначальном варианте) или приостановления (как стало в законе) деятельности организации, подозреваемой в экстремизме, пусть и с правом последующего обжалования в суде.

Конечно, не только в Кремле могут выдумать такое. Похожие нормы есть в некоторых европейских странах. Юрий Шмидт еще в 1993 г. предлагал обязать государство именно так закрывать расистские организации и СМИ. Мотивировал он это тем, что Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации обязывает именно государство запрещать расистские организации, а суд не является государственным органом. Позже то же самое предлагалось в докладе Фонда “ИНДЕМ”.

Но все-таки внесудебная репрессия представляется в данном случае совершенно излишним ограничением гражданских прав. Такие ограничения, в соответствии с Конституцией и международными обязательствами России, должны быть необходимы – а не только удобны! – для защиты общественной безопасности и т.п. вещей. В этом смысле понятна необходимость административного прекращения публичной акции: здесь возможна серьезная угроза общественной безопасности, которую суд никак не успеет предотвратить. Но ликвидация организации вряд ли может быть столь срочной. Чтобы не стоять в очереди в наши перегруженные суды, можно было бы – ради важности темы – обязать суды рассматривать иски такого рода в ускоренном порядке, подобно тому, как это делается с разрешением некоторых вопросов в ходе предвыборной кампании. Пусть не сложное решение о ликвидации, но относительно простое решение о приостановлении деятельности суд уж точно мог бы вынести быстро, если бы прокуратура или регистрирующий орган представили веские основания заподозрить организацию в преступной деятельности. Считается же по новому УПК возможным получать в суде санкции на аресты.

В новом же законе процедура ликвидации организаций упрощена до предела. Прокурор или регистрирующий орган направляет предупреждение с указанием неких фактов и требует исправить положение. Если положение не исправится или что-то еще подобное случится в течение года, подается иск о ликвидации. Но иск такой может быть подан даже в том случае, если организация просто не обжаловала предупреждение в суде “в установленном порядке”! А если можно доказать, что деятельность организации нанесла хоть какой-то ущерб чему бы то ни было или могла нанести такой ущерб (определение довольно широкое: “экстремистская деятельность, повлекшая за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создающая реальную угрозу причинения такого вреда”), предварительное предупреждение для ликвидации вообще не требуется.

Приостановление же деятельности организации происходит уже в случае подачи иска о ликвидации в случае нанесения ущерба или создания угрозы такового – причем решением прокурора или регистрирующего органа. Приостановление может быть обжаловано в суде, но суд может состояться не скоро, и все это время организация легально действовать не сможет – до шести месяцев и вне зависимости от степени мотивированности иска. Этот порядок приостановления не распространяется только на партии, для которых сохранен порядок, предусмотренный законом “О партиях”.

Процедура закрытия для СМИ аналогична организациям, за одним важным исключением – приостановить деятельность СМИ может все-таки только суд. Зато СМИ можно делать предупреждение не только за экстремистскую деятельность как таковую, но и за публикацию экстремистских материалов, в том числе – “призывающих к осуществлению экстремистской деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности”. Например, оправдывающих использование свастики в религиозных целях. Кроме того, цитирование какого-нибудь фашистского текста, даже в антифашистских целях, тоже ведь может рассматриваться как его публикация: оговорок в законе нет. Аналогичная ситуация – с издательствами.

Вообще, ситуация для СМИ в чем-то хуже, чем для организаций. Ведь средняя организация за год совершает не так уж много действий, а любая нормальная ежедневная газета за год печатает сотни статей. И, как показал мониторинг по вышеупомянутому проекту “Язык вражды”, за год пару подозрительных с точки зрения нового определения экстремизма статей можно найти практически в любой, самой добропорядочной газете – и этого достаточно, чтобы ее закрыть.

Что касается отдельных людей, то их касаются изменения в УК и в КоАП. Самое серьезное (и прямо скажем – возмутительное) изменение коснулось ст. 280 УК. До сих пор это была нормальная и полезная статья, каравшая до пяти лет лишения свободы за “публичные призывы к насильственному захвату власти, насильственному удержанию власти или насильственному изменению конституционного строя”. Теперь она столь же строго наказывает за “публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности”.

Ситуация просто абсурдная: сама экстремистская деятельность вовсе не обязательно является уголовным преступлением (во-первых, не все пункты определения имеют аналоги в УК, а во-вторых, в определении, повторим, не говорится даже, что эта деятельность обязательно должна быть противоправной), а вот призывы к ней – являются. Таким образом, если некий депутат призовет, например, граждан выйти на митинги протеста против того, что он назовет “католической экспансией”, это – уголовное преступление. Да и граждане, призывающие друг друга на этих митингах, тоже окажутся уголовниками. Не многовато ли будет уголовников? В частности, важно отметить, что возбуждение социальной вражды не является уголовным преступлением по ст. 282, это весьма неопределенное понятие было пока отражено только в законах о СМИ и ассоциациях. Новое законодательство впервые его криминализует.

Новая статья 2821 посвящена ответственности за организацию “экстремистского сообщества”, то есть “организованной группы лиц для подготовки или совершения по мотивам идеологической, политической, расовой, национальной или религиозной ненависти либо вражды, а равно по мотивам ненависти либо вражды в отношении какой-либо социальной группы преступлений, предусмотренных статьями 148, 149, частями первой и второй статьи 213, статьями 214, 243, 244, 280 и 282” УК, или за участие в таковом сообществе. Идея такой статьи само по себе неплоха. Она расширяет возможность уголовной репрессии за организованную насильственную деятельность, расистскую и иную антиконституционную пропаганду. Ведь пока в УК были только ст. 239 (Организация объединения, посягающего на личность и права граждан) с довольно ограниченной диспозицией и ст. 210 (Организация преступного сообщества), которая наказывала за участие в группировке, нацеленной на совершение только тяжких и особо тяжких преступлений, в число которых не входят ни хулиганство, ни расистская пропаганда, ни многое другое.

Правда, набор статей несколько странен. С одной стороны, в списке отсутствуют некоторые вполне подходящие статьи: массовые беспорядки и ряд других тяжких преступлений, но, наверное, именно потому, что у них максимальные сроки наказания выше пяти лет, так что они подходят под ст. 210. Менее понятно, почему в списке нет ст. 136 (Нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина). И главное, с расширением ст. 280 и ст. 2821 стала столь же безразмерной.

Вторая новая статья 2822 рассматривает как уголовное преступление сам факт руководства или участия в экстремистской организации, то есть уже ликвидированной или запрещенной судом за экстремистскую деятельность. (Понятие ликвидации применяется к зарегистрированным общественным и религиозным объединениям, а запрета – к незарегистрированным.) Уголовная ответственность за продолжение запрещенной деятельности – принципиальное новшество для нашего законодательства. Его можно было бы всерьез обсуждать при адекватно узком определении экстремизма (правда, тогда было бы разумнее слить статьи 2821 и 2822 в одну), но не при нынешних сверхоблегченных критериях запрета.

Кроме того, непонятно, что именно будет считаться “участием”. Вопрос о контроле за деятельностью незарегистрированной (в данном случае – лишенной регистрации или и ранее ее не имевшей) организации всегда был весьма туманен, и новое законодательство, вводя ответственность, никак не прояснило при этом проблему. В принципе, ситуация аналогична ситуации ст. 210, по которой надо доказать членство в преступном сообществе. Но там речь идет о серьезных преступниках, которые не могут оказаться в банде по недоразумению. Здесь же легко представить себе ситуацию, когда члены ликвидированной организации могут не усмотреть криминала в своих, например, собраниях и обсуждениях. Критерия публичности в определении экстремистской деятельности тоже нет. Но по ст. 2822 криминал тут есть.

Хорошо хоть, что продолжение деятельности организации после ее приостановления является только административным правонарушением – по новой ст. 20.21 КоАП.

Совершенно новой является идея реестра “экстремистских материалов”, который следует вести (непонятно, правда, кому именно) для недопущения их публикации. Возможно, в обществе с качественно более высокой информационной “связностью” этот метод и сработал бы, но и в этом, относящемся к отдаленному будущему, случае, потребовалась бы огромная работа, чтобы сделать такой реестр актуальным, действительно представительным и доступным для всех. Эффект же от этой работы был бы не так уж велик. Но при заданном определении экстремизма соответствующие тексты будут, как показано выше, исчисляться многими тысячами. Находить их в тысячах печатных источников, а потом каждый материал утверждать в суде – непосильная задача для составителей реестра, а регулярно знакомиться со стремительно растущим огромным реестром – непосильная задача для всех граждан. И при этом распространение таких материалов не только запрещено для СМИ, но и объявлено уголовным преступлением. Очевидно, что на практике реестр будет составляться крайне выборочно, то есть с юридической точки зрения – совершенно произвольно, что представляет для граждан, СМИ и издательств опасность столь же произвольного преследования. Впрочем, для физических лиц норма закона носит пока отсылочный характер: нет таких статей ни в КоАП, ни в УК. Хотя, в принципе, распространение “экстремистских материалов” вполне может подойти и под ст. 280 – до пяти лет.

Итак, закон очень плох. Если сформулировать совсем коротко, то столь жесткие меры в ныне существующей политической обстановке (а не при явной угрозе фашистского путча, например) не имели бы никакого основания даже при очень узком определении экстремизма, а столь широкое определение экстремизма не имеет вообще никакого позитивного смысла и не может сочетаться даже с самыми мягкими санкциями.

Мы здесь не будем обсуждать, какие политические механизмы сделали возможным принятие такого закона. Понятно, что в наибольшей степени закон политически выгоден недобросовестным сотрудникам прокуратуры и регистрирующих органов: именно они могут почти произвольно преследовать теперь практически любые (как было показано выше) организации и СМИ, а также отдельных людей и даже коммерческие структуры.

Такие возможности могут использоваться трояко: для преследования национал-радикалов и иных политических крайних элементов, для преследования любых неугодных властям (скорее всего – местным) организаций, СМИ и отдельных граждан, и, наконец, для банального вымогательства. Трудно усомниться в том, что коррупциогенный потенциал нового законодательства будет в той или иной степени задействован. Еще меньше оснований сомневаться в том, что на основе антиэкстремистского закона возможны вполне произвольные политические преследования. Например, краснодарские власти уже пригрозили новороссийским правозащитникам применением к ним нового закона за информационную поддержку мирных протестов турок-месхетинцев.

Зато есть серьезные основания сомневаться в эффективности применительно к декларируемому предмету противодействия. Ведь главная претензия тех же правоохранительных органов, да и большинства экспертов, к прежде существовавшему законодательству заключалась в том, что оно недостаточно четко определяло, что именно является преступным в области агитации и пропаганды. Претензию не всегда высказывали открыто, но, несомненно, имели в виду, трактовали решение в каждом конкретном случае как политическое и старались уклоняться от него. В ситуациях же, напротив, мотивированных политическими или иными пристрастиями – против или за подозреваемого, обвиняемого или подсудимого, – решение тоже неявно мотивировалось недостаточной четкостью нормы. Именно из-за этого возникали нелепые коллизии с научными экспертизами смысла слов “бей жидов” и еще многое в том же роде. Теперь, получив гораздо более широкое определение запрещаемых высказываний, судьи, прокуроры и следователи окажутся лишь в еще большей растерянности, а недобросовестная их часть получит еще более широкую возможность для произвольного применения закона: ведь буквально исполнить его просто невозможно.

Разумеется, принятие закона станет – и стало уже – началом новой “кампании по борьбе”, но кампаниям свойственно затухать. Единственная причина, по которой власть может быть живо заинтересована в постоянном поддержании такой кампании – участие в мировой антитеррористической коалиции. Но для этого новый закон представляет собой слишком неудачный инструмент, как юридически (см. выше), так и политически: его применение очень похоже на неоправданные политические репрессии.