	(by TRANSLATE.RU)	ПАНОРАМА
	Парламент	N 56, декабрь 2005

Всех построить!

Печальная история закона
"О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации"
(в части введения комплексной корректировки подходов к правовому регулированию
порядка государственной регистрации некоммерческих организаций)

Закон об ужесточении контроля за деятельностью некоммерческих организаций, без сомнения, останется одним из самых скандальных в истории Государственной Думы нынешнего созыва. К отклонению закона безуспешно призывали парламентариев Конгресс США и недоформированная Общественная палата, Европейский Союз и главные государственные правозащитники Элла Памфилова и Владимир Лукин. Но тщетно. Перед вторым чтением закон отчасти смягчили, но отчасти - наоборот, ужесточили по просьбе Президента Путина. К концу декабря закон был принят обеими палатами парламента и ожидал подписи Президента.

Краткая история прохождения законопроекта через палаты Федерального Собрания - в сообщениях наших корреспондентов.

I. Госдума одобрила в первом чтении законопроект о регистрации НКО

"Я Пастернака не читал, но хочу сказать все, что я о нем думаю" - такими словами начал свое выступление на пленарном заседании Госдумы в среду 23 ноября Андрей Макаров (Единая Россия), представив на одобрение палаты законопроект первого чтения "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".

Макаров отметил многочисленную критику законопроекта в публичной дискуссии и предположил, что никто из авторов этой критики закон не читал. Депутат утверждал, что в деятельности некоммерческих организаций имеются злоупотребления правом, 40% НКО занимаются коммерческой деятельностью.

Председатель комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Сергей (Александрович) Попов (ЕР) сообщил, что законопроект состоит из трех частей. Первая часть запрещает деятельность иностранных общественных объединений и их филиалов на территории закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО).

Вторая часть определяет деятельность тех общественных организаций, которые действуют без образования юридического лица, они должны будут фактически пройти регистрацию в уведомительном порядке. Попов отметил что в сегодняшних газетах многократно поднимается тема ущемления общественных организаций в связи с введением уведомительного порядка, однако депутат эти опасения не разделяет.

Третья часть посвящена порядку регистрации некоммерческих организаций. Докладчик напомнил, что норма о регистрации организаций присутствует в законах о политических партиях, о религиозных организациях, о профсоюзах, нет ее только в законе об НКО.

По словам Попова, на территории России действуют порядка 170 тыс. общественных объединений. Он предложил уточнить ко второму чтению, в каком объеме может быть запрошена финансовая информация о деятельности общественников, и напомнил, что большинство налоговых отчетов общественных организаций нулевые.

Говоря о деятельности иностранных НКО в России, Сергей Попов утверждал, что их регистрация в МИДе является фиксацией их присутствия в России.

Независимый депутат Владимир Рыжков объявил, что он внимательно следил за общественной реакции на обсуждаемый законопроект, и не знает ни одной организации, которая бы поддержала закон. Рыжков против того, чтобы на и без того слабое гражданское общество накидывали удавку. В ответ Макаров поставил вопрос о том, почему от имени народа выступают проигравшие, а не выигравшие выборы. Макаров добавил, что к Рыжкову это не относится, и предложил не пиариться, распространяя утверждения, что "Единая Россия" принимает страшный закон и в результате всех потащат в ФСБ или в милицию.

Виктор Илюхин назвал законопроект противоречивым, перечислил список организаций, которые могут проверять НКО, и сообщил, что коммунисты законопроект не поддержат. Олег Смолин (КПРФ) спросил, кому он должен верить - авторам закона или общественникам. Которые считают, что закон их ущемляет. Смолин считает, что нельзя насильно вести людей к счастью. В ответ Макаров опять предложил читать не прессу, а сам закон, полагая, что ему Смолин все равно не поверит.

Зампред ЛДПР Алексей Островский уличил "Яблоко" в зарубежном финансировании и затем обвинил общественников в разрушении страны, назвав их врагами России. Островский напомнил, что когда ЛДПР была незаконно отстранена от выборов, глава МХГ Людмила Алексеева не выступила в ее защиту.

Законопроект внесли 7 ноября 2005 года депутаты Госдумы С.А.Попов, К.И.Косачев, А.А.Кокошин, В.Н.Плигин, С.К.Смирнова, А.М.Макаров, М.В.Емельянов (ЕР), Н.А.Нарочницкая, А.В.Чуев (Родина), А.Н.Грешневиков (Народная воля), Ю.А.Квицинский, С.Н.Решульский (КПРФ), А.В.Островский (ЛДПР), А.А.Баков (независимый, член СПС), В.В.Гальченко (ЕР).

В закон вводится перечень оснований для отказа в регистрации некоммерческой организации, если цели, задачи и формы деятельности учредителя противоречат Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов РФ, направлены на осуществление экстремистской деятельности, способствуют легализации преступных доходов и т.д. Надзор и контроль общественных организаций могут осуществлять экологические, пожарные, эпидемиологические и иные органы. Контроль за соответствием деятельности организации ее уставу осуществляется федеральным органом государственной регистрации.

Напомним, что против принятия проекта выступил ряд российских и международных неправительственных организаций. Правозащитники считают что документ направлен на ужесточение государственного контроля за деятельностью общественных объединений и иных некоммерческих организаций и ограничивает право на объединение для иностранных граждан и лиц без гражданства, которые не проживают постоянно и на законных основаниях в РФ. Уполномоченный по правам человека в РФ Владимир Лукин предложил депутатам возвратить законопроект в профильный комитет и организовать его широкое обсуждение.

Постановление об одобрении законопроекта (за основу) получило 373 голоса при 14 против и 2 воздержавшихся.

Голосовалась поправка к постановлению депутата Сергея (Алексеевича) Попова (Яблоко) о продлении приема поправок (не до 4 декабря, а до 23 декабря - в течение месяца, как положено по Регламенту). Поправка отклонена - 53 за, 5 против, 0 воздержавшихся. Сергей Александрович Попов ("Единая Россия") обвинил своего тезку и однофамильца в желании затянуть процесс принятия закона.

В итоге бурного обсуждения Госдума одобрила законопроект в первом чтении, его поддержали 370 депутатов, 18 было против, трое воздержались.

Голосование по фракциям (за - против - воздержались - не голосовали):

- "Единая Россия" - 295 0 0 7 (не голосовали Асеев, Гришин, Дятленко, Друсинов, Литвинов, Шоршоров, Язев);

- КПРФ - 0 6 1 40 (против Кравец, Макашов, Никитин, Плетнева, Смолин, Тюлькин);

- ЛДПР - 33 0 0 1 (не голосовал Жириновский);

- "Родина" - 30 0 2 0 (воздержались Леонов и Сергиенко);

- Народная воля - СЕПР - 10 0 0 1 (не голосовал Бабурин);

- независимые депутаты - 2 12 0 4 (поддержали Невзоров и Ройзман).

Напомним, что число зарегистрированных объединений граждан в стране снижается. В материалах к "правительственному часу" 2 ноября Минюст представил данные на 1 октября 2005 года (в скобках - на 1 января 2005 года) состоящих на учете в Федеральной регистрационной службе общественных объединений - 146.892 (149.201), политических партий - 37 (43), религиозных организаций - 21.805 (22.144).

II. Закон-удавка для общественников временно отложен

Москва, 5 декабря. Президиум фракции "Единая Россия" принял сегодня решение отложить на неделю рассмотрение во втором чтении законопроекта "О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ", изменяющего порядок регистрации и перерегистрации некоммерческих организаций.

Напомним, что документ, который вызвал массовые протестные заявления российских и международных НКО, должен был рассматриваться на пленарном заседании Госдумы в пятницу 9 декабря.

О переносе рассмотрения сообщил журналистам вице-спикер Олег Морозов, который подчеркнул, что это не значит, что "единороссы" во всем согласны с общественниками.

Замруководителя фракции "Единая Россия" Фарида Гайнуллина со своей стороны сообщила, что законопроект в любом случае будет рассмотрен в декабре.

III. Закон об НКО принят во втором чтении

21 декабря Государственная Дума приняла во втором чтении самый скандальный закон осенней сессии - "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (в части введения комплексной корректировки подходов к правовому регулированию порядка государственной регистрации некоммерческих организаций).

Авторы закона - депутаты всех пяти фракций Государственной Думы - утверждают, что стремились решить два принципиальных вопроса: создать нормальные условия для деятельности некоммерческих и общественных организаций и обеспечить прозрачность их финансовой деятельности. Некоммерческие и общественные организации, в свою очередь, считают, что цели законопроекта состояли в том, чтобы пресечь деятельность на территории России иностранных НКО и поставить под репрессивный контроль государства деятельность отечественных НКО.

Принятый в первом чтении законопроект, содержавший совершенно фантастические требования к действующим в России иностранным НКО (например - все их члены должны были быть российскими гражданами) и драконовские претензии к отечественным организациям (например, предписывал обязательную регистрацию для общественных организаций, действующих без образования юридического лица), вызвал бурю в России и во всем мире. В России прошли явные публичные парламентские слушания и кулуарные переговоры с представителями возмущенной общественности. Недоформированная Общественная палата потребовала перенести обсуждение закона на следующий год. Законопроект обсуждали в Евросоюзе, а Конгресс США принял специальную укоризненную резолюцию по этому поводу.

В результате появился пакет поправок, инициированных президентом, но подписанных депутатами всех фракций. Поправки носят в основном улучшающий, но частично - ухудшающий характер.

Сначала - об улучшающих поправках. Облегчается режим существования иностранных организаций, хотя степень контроля по сравнению с предшествующим периодом увеличивается очень сильно. Не предусматривается, в отличие от первоначального варианта, перерегистрация всех НКО. Правда, иностранцам фактически нужно будет перерегистрироваться - только это называется словом "уведомление". Не требуется уведомление от общественных организаций, действующих без образования юридического лица.

В то же время, по сравнению с первым чтением ужесточены меры дисциплинарного контроля. Например, общественные организации и НКО обязаны направлять в регистрирующий орган информацию о получаемых из-за рубежа пожертвованиях, включая данные о расходовании этих средств. С учетом того, что все организации, получающие пожертвования, отчитываются перед налоговыми органами, а также сдают информацию о содержании своих благотворительных и исследовательских программ в банки, единственной рациональной целью дублирования финансовых документов НКО и общественных организаций может быть усиление репрессивных мер по отношению к ним. И действительно, закон предусматривает при выявлении нарушений в первый раз - такую меру со стороны регистрирующего органа как "предупреждение", а за неоднократные (то есть двукратные) нарушения - ликвидацию организаций. При этом закон не определяет характер нарушений, которые являются достаточными для ликвидации.

Закон лишает права на членство (и, естественно, учредительство) в общественных и некоммерческих организациях российских граждан, находящихся в местах лишения свободы по приговору суда. Трудно отделаться от мысли, что это ограничение введено специально для Михаила Ходорковского.

Депутаты Сергей Попов (Яблоко) и Владимир Рыжков безуспешно пытались провести несколько десятков поправок, смягчающих репрессивные нормы законопроекта.

Ведущая заседание Любовь Слиска суровым тоном спрашивала представлявшего закон другого Сергея Попова (Единая Россия), зачем он консультировался при подготовке законопроекта ко второму чтению с иностранными послами, а Владимира Рыжкова - не сменил ли он гражданство. Обсуждалось (полунамеками) и второе гражданство (израильское) соавтора закона Андрея Макарова.

"Я понимаю, какие интересы Вы отстаиваете, Владимир Александрович, - говорила Слиска, - Мы живем в России и хотим сохранить здесь стабильность и целостность страны в отличие от тех государств, которые распустили свои НКО".

Закон принят во втором чтении 376 голосами при 10 против и отсутствии воздержавшихся. По завершении обсуждения слово взял Николай Павлов (фракция "Родина" Д.Рогозина), который похвалил фракцию единороссов за то, что они впервые защищали интересы Родины.

IV. Сенаторы с трудом дожевали закон об НКО

27 декабря Совет Федерации одобрил в итоге затянувшегося обсуждения закон об изменении порядка регистрации некоммерческих организаций.

Документ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ» поддержали 153 сенатора, один был против и один воздержался.

Представил закон верхней палате председатель комитета СФ по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии Виктор Шудегов. Он напомнил о том резонансе, включая международный, который вызвало обсуждение законопроекта об общественных организациях.

При обсуждении закона сенатор Людмила Нарусова спросила, почему не учтена ее поправка о том, что регистрирующий орган не должен иметь права финансового контроля. В ответ присутствовавший на заседании верхней палаты председатель Комитета Госдумы по делам общественных объединений и религиозных организаций Сергей Попов утверждал, что поправка Нарусовой учтена полностью. В своем выступлении Нарусова отметила, что закон писали по принципу «кто к нам с мечом придет, от меча и погибнет». А если не с мечом, а с протянутой щедрой рукой – ставит вопрос сенатор. Она напомнила, что иностранные организации финансируют помощь беспризорникам и уход за могилами. Нарусова считает, что вирусы цветных революций не опасны, она призвала сенаторов прислушаться к мнению Общественной палаты.

Валерий Сычев (Ульяновская обл.) зачитал при обсуждении закона заявление Общественной палаты, которое, как подчеркнул сенатор, «совершенно обезличено». Сычев предложил поддержать закон.

Представитель президента в Совете Федерации Александр Котенков напомнил сенаторам, что Общественная палата до официального начала своей работы не имеет права давать заключения. Котенков также сказал, что американский закон не просто жестко, а жестоко контролирует использование средств общественными организациями.

Юрий Шарандин (Эвенкия) со своей стороны подчеркнул, что деятельности таких организаций, как Human Rights Watch, закон не мешает. Сенатор считает, что надо поддержать закон, он никому не мешает из тех, кто честно работает. Поддержал закон и Борис Шпигель, который отметил, что честным общественникам закон не мешает, но некоторые общественники решают «свои задачи».

Закон вступает в силу по истечении 90 дней после его официального опубликования. Он уточняет специальный порядок государственной регистрации общественных объединений и некоммерческих организаций и определяет порядок требований к их государственной регистрации. Оптимизируется и более четко определяется контроль за объемом получаемых от международных и иностранных организаций, иностранных граждан финансовых средств и их расходование общественными объединениями и некоммерческими организациями в соответствии с их уставными целями и задачами. Общественные объединения и некоммерческие организации могут обжаловать отказ в регистрации в вышестоящий орган или в суд. В государственной регистрации некоммерческой организации может быть отказано, если цели ее создания: противоречат Конституции РФ и законодательству РФ; создают угрозу суверенитету, политической независимости, территориальной неприкосновенности, национальному единству и самобытности, культурному наследию и национальным интересам РФ. Перерегистрация некоммерческих организаций, в т.ч. общественных объединений, в связи со вступлением в силу настоящего ФЗ производиться не будет.

«Смею предположить, что президент его подпишет» – сказал председатель СФ Сергей Миронов, отвечая на итоговой пресс-конференции на вопрос корреспондента «Эха Москвы» Инессы Землер о возможности отклонения закона президентом. Спикер напомнил, что идет обоснованная критика к первой редакции законопроекта, после чего в него внесены существенные изменения.

Лев МОСКОВКИН (I, II, IV),
Василий КОШКИН (III)

ПАНОРАМА