Перманентные выборы как разновидность чрезвычайного положения
новый "избирательный кодекс" принудит журналистов к объективности
Реформа избирательного законодательства, наряду с законодательством "экстремистским", стала одним из "гвоздей" весенней парламентской сессии. Рамочный избирательный закон, в обиходе для краткости именуемый "о гарантиях", прошел решающее второе чтение 26 апреля - в день рождения одного из его разработчиков Бориса Надеждина, в конце мая принят Думой в целом и одобрен Советом Федерации, а 12 июня - в национальный праздник - был подписан президентом.
Наши авторы по традиции посвятили закону целую полосу в газете "Русская мысль" (N4411 от 30 мая 2002). Почему всего одну? Потому что для более подробных версий, расчитанных на ангажированную подобной тематикой публику, у нас есть газета "Панорама", в которой мы и публикуем сегодня изначальный текст этой статьи, нетронутый суровой рукой парижского редактора.
Не каждой птице дано долететь до середины почти 400-страничного текста закона, сличить его с двумя предшествующими версиями и внятно изложить отличия. Наш автор постарался это сделать.
Закон "Об основных гарантиях избирательных прав..." - своего рода кодекс проведения выборов всех уровней - принимается уже в третий раз. Первая, "ельцинская" версия - от декабря 1994 года (автором которой, вероятно, был помощник первого президента Михаил Краснов [Примечание из 2003 года: по данным Леонида Кириченко авторами первой версии закона "о гарантиях" были Л.Г.Алехичева, В.И.Васильев, А.А.Вешняков, В.С.Вощинин, О.К.Застрожная, И.В.Иванов, А.В.Иванченко, В.А.Климов, А.Е.Постников, Н.Т.Рябов и А.С.Сучилин]) - представляла собой весьма куцый текст из 36 статей, вторая - от сентября 1997 года ("под редакцией Шейниса - Лукьянова") насчитывала уже 66 статей, нынешняя, "вешняковская" включает 85 статей и занимает со всеми приложениями 368 страниц, приближаясь по объемам к гражданскому и налоговому кодексам.
У истоков современного российского избирательного законодательства стояли члены Комитета по законодательству второй Государственной Думы - первый советский спикер коммунист Анатолий Лукьянов и яблочник Виктор Шейнис, которые в качестве метода борьбы с многочисленными злоупотреблениями со стороны региональных законодателей, избиркомов, кандидатов и судов выбрали максимальную детализацию в тексте закона всех тонкостей избирательных процедур. В марте 1999 года у них появился единомышленник на самом верху в лице нового председателя Центризбиркома Александра Вешнякова. Если В.Шейниса заботил в основном тщательный независимый контроль за подсчетом голосов, а А.Лукьянова - сокращение числа "диванных" партий, которые путались под ногами "системообразующих" политических сил, то А.Вешняков счел самым важным упорядочить сначала предвыборную агитацию, а затем - и все остальные формы освещения выборов в печати и в эфире. В полной мере сохранив наследие Шейниса, председатель добавил к нему много оригинальных юридических новелл.
Чтобы не быть голословными, приведем одну из самых выразительных норм нового закона:
"Организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации (...) отдающие в информационных блоках предпочтение определенному кандидату, партии, блоку;
(...) либо выпускающие авторские программы о кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках, -
несут уголовную, административную либо иную ответственность в соответствии с федеральными законами."
Потенциальным авторам, которые все-таки надеются высказаться о кандидатах вслух, остается утешать себя тем, что соответствующее наказание пока не предусмотрено ни уголовным, ни административным кодексами.
О строгих рамках, которых должны придерживаться журналисты "в период избирательных кампаний" (то есть - с учетом российской специфики - постоянно) - несколько ниже. А сейчас попробуем пересказать остальные избирательные нововведения.
Что дает новый закон
1) ПАРТИЯМ: УКРЕПЛЕНИЕ "РУКОВОДЯЩЕЙ И НАПРАВЛЯЮЩЕЙ РОЛИ"
Исключительное право самостоятельного участия в федеральных и региональных выборах с июля 2003 года останется за федеральными политическими партиями. Партии могут создавать блоки друг с другом, приглашать в блоки другие общероссийские организации и движения (числом не более двух). Останется ли действующий 5-процентный барьер одинаковым для всех, или он будет разным для блоков и для партий - решится позже: при обсуждении закона о выборах в Думу.
Сейчас уже очевидно, что мечте Вешнякова сократить число участников федеральных выборов "на порядок" (т.е. в 10 раз: со 199 до 20) не суждено сбыться. За первые полгода уже зарегистрировались 19 партий, в том числе никому не ведомые (кроме, возможно, специалистов) Российская партия стабильности и партия "Союз". А избирательные бюллетени на Думских выборах станут только длиннее, поскольку новый закон о партиях обязывает их регулярно участвовать в выборах под страхом лишения регистрации.
Партии, представленные в Государственной Думе, смогут выдвигать кандидатов на выборах всех уровней без подписей и залога. Эта норма начнет действовать только после выборов 2003 года. Как пояснил Вешняков, сейчас таким правом смогла бы воспользоваться только КПРФ (партии "Единая Россия" и СПС не являются правопреемниками блоков Медведь, ОВР и СПС, то же самое с ЛДПР и Блоком Жириновского; о том, что объединение "Яблоко" за день до события перерегистрировалось в партию, "Штирлиц еще не знал").
Агитировать на референдумах тоже смогут исключительно парламентские (для всей страны и соответствующей территории) партии плюс инициативная группа, собравшая подписи за этот референдум. Если представить, что на референдум будет вынесена, например, избирательная реформа, стимулирующая дальнейшее усиление "партократии", агитировать против будет просто некому. Таким образом партии превращаются из института гражданского общества в институт управления гражданским обществом.
Половина членов избиркомов всех уровней назначается по представлению партий, представленных в Думе и региональных законодательных собраниях (в прежнем законе - 1/3).
Кроме этого, федеральным партиям даровали половину мест в региональных парламентах, об этом чуть ниже.
В нагрузку к "сладкому" партиям вменили в обязанность каждый раз при выдвижении хотя бы одного кандидата на любых выборах публиковать предвыборную программу в местной прессе и в Интернете.
2) РЕГИОНАМ: ВЛАСТЬ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ПАРТИЙ И ДВУХТУРОВЫЕ ВЫБОРЫ ГУБЕРНАТОРОВ
Отныне половина состава законодательного собрания (или его нижней палаты) в каждом регионе должна будет избираться по партийным спискам. По идее пропорциональная система призвана гарантировать представительство основных политических сил в законодательных собраниях, с тем чтобы именно в парламентах, а не на дачах и в ресторанах, эти силы выстраивали баланс интересов. Наибольших успехов в этой сфере достигла Свердловская область, где нижняя палата (облдума) уже 6 лет избирается по пропорциональной системе - с перевыборами половины состава раз в два года. Традиционные победители выборов - "партия губернатора", "партия мэра" и местные популисты (Движение "Май", Партия пенсионеров). Несколько мест достается коммунистам и аграриям. Похожая ситуация и в Красноярском ЗС, где по партспискам избираются 20 из 42 депутатов: там заправляют "партии" губернатора, мэра и автономных округов. Еще в трех регионах партиям отведено от 1/15 до 1/3 мест.
20 регионов еще успеют избрать на 4-5 лет чисто мажоритарные заксобрания, а с 14 июля 2003 года (дата окончательного введения в действие закона о политпартиях) все будет по-другому: новый закон гарантирует половину мест ФЕДЕРАЛЬНЫМ партиям - партии региональные просто упраздняются как класс. Реальным политическим силам региона придется или выбрасывать уйму сил и средств на обзаведение филиалами в 45 регионах - или идти под "московскую крышу". Есть, правда, более простой способ: уговорить два региональных отделения каких-нибудь партий выступить формальными учредителями избирательного блока с произвольным названием взамен на 2-3 места в конце списка (таким образом - с формальным участием СДПР - был сформирован блок "Кузнецов - Полозов - Савицкий" на недавних псковских выборах, а если хорошо вспомнить - то и блок "Явлинский - Болдырев - Лукин" на думских выборах-1993).
Наибольшие неудобства принудительное введение пропорциональной системы причинит многонациональному Дагестану. Однажды (в 1999 году) федеральные законодатели уже сделали для этой республики индивидуальное исключение, разрешив не избирать главу исполнительной власти всенародно. Но попытки местных властей формально узаконить существующий раздел власти между общинами (например, закрепить отдельные избирательные округа за представителями основных национальностей) пресекались судом и прокуратурой.
Единственный способ для региональных властей уклониться от списочных выборов - просто не регистрировать партии: пока в регионе не созданы отделения хотя бы трех партий - пропорциональную систему можно не применять.
В порядке компенсации регионам разрешили избирать одну из палат по округам с неравным числом избирателей, нарезанным по схеме административно-территориального деления региона.
Губернаторские выборы будут проводиться в два тура. Для победы в первом туре надо набрать более 50%, во втором - достаточно относительного большинства.
И еще один элемент "вертикали власти": решения региональных и местных референдумов, вступившие в противоречие с законом вышестоящего уровня (пусть даже закон принят уже после референдума) отменяются по суду.
3) ПРЕЗИДЕНТУ: ВОССТАНОВЛЕНИЕ "УКАЗНОГО ПРАВА"
Казалось бы, за 8 лет жизни по новой Конституции в стране создана более или менее полноценная законодательная база. Новый президент помирился с Думой и урезонил Совет Федерации - теперь ему незачем пользоваться "скрытыми полномочиями" и восполнять "пробелы в законодательстве" своими указами. Но возникла новая напасть - несоответствие регионального законодательства федеральному. И причина тут вовсе не в зловредном сепаратизме. По подсчетам вице-спикера Совета Федерации Александра Торшина, приняв за первые два месяца 2002 года 20 федеральных законов, федеральные законодатели тем самым "породили" 500 региональных законов, вступивших в противоречие с новыми федеральными. Региональные законодатели (в большинстве своем - совместители, заседающие от случая к случаю) не успевают принимать поправки, а суды, не удосуживаясь рассмотреть законы постатейно, отменяют их целиком. Поэтому в регионах, на девятом году жизни по новой Конституции, постоянно возникают "законодательные пробелы". Прежде федеральные законодатели принимали для таких случаев "нормы прямого действия". Нынешняя Дума поступила по-другому, записав что региональные и местные выборы и референдумы могут проводиться "в части неурегулированной законом" на основе указов Президента РФ. Хотя, возможно, эта поправка - всего лишь способ установить процедуру выборов в лишенной парламента Чечне.
4) ИЗБИРКОМАМ: ЗАВИСИМОСТЬ НЕ ОТ МЕСТНЫХ ВЛАСТЕЙ, А ДРУГ ОТ ДРУГА, ПОРОГ ЯВКИ, МЕХАНИЗАЦИЮ ТРУДА
Законом создаются две вертикали избирательных комиссий:
а) постоянно действующая: Центризбирком - региональные избиркомы - муниципальные избиркомы. Составы этих комиссий избираются органами власти соответствующего уровня, при этом кандидатуры двух членов каждой комиссии и ее председателя выдвигает вышестоящий избирком. Левые и правые почти что отлучили губернаторов от формирования избиркомов, перепоручив это дело законодательным собраниям, но центристское большинство в думском комитете при поддержке Вешнякова взяло реванш - и восстановило паритет исполнительных и законодательных органов при назначении состава региональных комиссий.
б) под конкретные выборы: окружные - территориальные - участковые избиркомы. До сих пор все они назначались государственными и муниципальными властями. Отныне - вышестоящими комиссиями. Ущемленным остался только ЦИК: на федеральных выборах (думских и президентских) окружные и территориальные комиссии назначаются не Москвой, а региональными избиркомами.
Одной их основных угроз демократии принято считать апатию избирателей. Способы решения этой проблемы предлагаются диаметрально противоположные. "Правые" склонны признавать выборы действительными при любой явке: главное - регулярность волеизъявления (или, как сейчас говорят - "волеизлияния"). Партия власти, наоборот, предложила избирать губернаторов большинством от списочного состава избирателей, а если такого большинства никто не наберет - назначать сверху (ведущий программы "Выборы" на Радио "Свобода" Михаил Соколов перечислил всех действующих глав регионов, которые уцелели бы при такой системе - их оказалось 4 или 5: Строев, Тулеев и сколько-то северокавказских князей). "Левые" колеблются. Вешняков считает, что барьер нужен - иначе на выборы будут приходить одни чиновники с целью переизбрания самих себя, но невысокий - иначе выборы будут перманентно проваливаться.
До сих пор единый "барьер явки" не устанаваливался - и не случайно: например, законодательное собрание Петербурга в 1994 году смогли избрать только после снижения барьера до нуля - выборами интересуются 10-15% граждан. Отныне на выборах всех уровней требуется явка не менее 20%. Для региональных и федеральных выборов барьер может быть повышен, а для муниципальных - отменен вовсе. Второй тур (там, где он предусмотрен) признается состоявшимся при любой явке.
На выборах допускается машинный подсчет голосов (голосование через сканеры). Отраслевым законом может быть (а может и не быть) предусмотрен контрольный ручной подсчет, причем расхождения "ручных" и "машинных" результатов менее чем на 1% или менее чем на три голоса во внимание не принимаются (при таком "незначительном" расхождении составляется бумага под названием "Акт о совпадении данных"). Если же хотя бы на одном участке допустимая погрешность была превышена, ручной пересчет проводится в пределах владений всей территориальной комиссии (условно говоря - района). В работоспособности современных сканеров можно было убедиться на последнем съезде партии "Яблоко", когда ручной пересчет бюллетеней привел к изменению персонального состава ЦК. Правда, председатель Центризбиркома считает, что яблочные сканеры были предпоследней модели, а избиркомовские (фирмы ЛОМО) - самой последней и поэтому ошибаться не будут.
К пряникам, как всегда, прилагается кнут: закон дает подробное определение термина "фальсификация результатов выборов", которого не хватает в уголовном кодексе - под каковым предлогом по этой статье УК (предусматривающей, кстати до 4 лет тюрьмы) никого и не наказывают.
5) КАНДИДАТАМ: ЧАСТИЧНЫЙ ИММУНИТЕТ ОТ СНЯТИЯ С ВЫБОРОВ И ОБЯЗАТЕЛЬНЫЙ ОТПУСК
Декларирование доходов и имущества становится обязательным для всех выборов кроме самых мелких муниципальных. В случаях, предусмотренных федеральным законом, кандидату придется декларировать имущество мужа (жены). Декларирование имущества детей кандидата (как это было на президентских выборах-2000) не предусмотрено. Декларацию надо подавать в момент выдвижения, причем лично. Для кандидатов, находящихся в больнице или КПЗ сделано исключение, но для разыскиваемых милицией эта лазейка закрыта (а ведь выдвигался недавно в Думу, находясь в розыске, уральский промышленный магнат Павел Федулев).
Кандидатам на всех выборах разрешено вместо подписей сдавать денежный залог в размере 15% избирательного фонда. Проигравшим (партиям, набравшим меньше 3%, и кандидатам, набравшим меньше 5%) залог не возвращается. Зато с кандидатов, набравших меньше 3%, перестанут взыскивать стоимость "бесплатного" эфира и газетной площади. Для партий, набравших менее 2%, эта норма сохраняется, но не является императивной (может быть предусмотрена или не предусмотрена законом о конкретном виде выборов).
Дабы пресечь произвол избиркомов и судов, снимающих неугодных кандидатов, депутаты решили, что снять с выборов единожды зарегистрированного кандидата или партию может только суд, не позже чем за 5 дней до выборов, и только по инициативе зарегистрировавшего кандидата (партию) избиркома или его (ее) соперника в округе. Кроме того, приняли закрытый список прегрешений, за которые кандидата (партию, блок) можно не зарегистрировать или снять с выборов. Это: сбор не менее 20% подписей в неположенных местах; недостоверность представленных биографических сведений; финансирование кампании сверх предельных размеров избирательного фонда или помимо фонда в объеме свыше 5% предельного размера фонда; отзыв или снятие более 25% кандидатов из списка; установленные судом антиконституционные призывы или иное запрещенное законом злоупотребление свободой печати; использование кандидатом и доверенными лицами преимуществ служебного положения; подкуп избирателей.
Кандидата нельзя будет снять с выборов за недостоверную декларацию доходов или имущества: единственное что может сделать избирком в этом случае - сообщить о расхождениях в прессу.
А вот спокойная жизнь после избрания депутату, губернатору, мэру и даже президенту не гарантируется, особенно если его сопернику незаконно отказали в регистрации. Уже избранного депутата можно лишить мандата (партию - лишить всех мандатов, полученных по списку, выборного руководителя - лишить должности) через суд, если он допустил перерасход средств, превышающий 10% максимального размера избирательного фонда, или вел антиконституционную агитацию. При любых других нарушениях суд также может отменить итоги выборов - если решит, что нарушения "не позволяют выявить действительную волю избирателей". Иными словами, суд должен будет прикинуть, а мог ли на этих выборах победить другой кандидат? Возможность отмены итогов состоявшихся выборов пришлось внести в закон вследствие прошлогоднего решения Конституционного Суда по жалобе несостоявшегося ставропольского депутата Александра Траспова. Наверное, президент Башкирии Муртаза Рахимов, соперники которого были "восстановлены в кандидатах" по суду... через год после выборов, или депутат Госдумы от СПС Вера Лекарева, избранная "вместо" генерала Макашова, спокойно досидят до конца своих сроков. А вот какому-нибудь более неудобному деятелю может не повезти, если ему заблаговременно подложат свинью в виде незаконно незарегистрированного соперника. Но, по крайней мере, "дрожать" ему придется не весь срок: обжаловать результаты выборов можно только в течение года с момента голосования.
Продолжилось перетягивание каната между кандидатами и комиссиями по поводу проверки подписей. В середине 90-х годов, столкнувшись с придирчивыми проверками подписей, избирательные блоки стали сдавать втрое больше подписей, чем требуется по закону. Чтобы облегчить жизнь проверяющим, законодатели ограничили "запас" 15 процентами и разрешили избиркомам отказывать в регистрации при 10-20% недостоверных подписей в проверяемой 20-процентной выборке. Эти правила позволили снять с выборов таких тяжеловесов, как, например, заместитель Зюганова по партии Леонид Иванченко (ему не засчитали даже те подписи, авторы которых письменно подтвердили, что действительно их ставили) - и маятник качнулся в другую сторону. Отныне кандидатам и партиям разрешили сдавать подписи с 25-процентным запасом, лимит брака - тоже 25%.
Кандидаты, занимающие государственные должности категории "А" в исполнительной и судебной власти (т.е. министры, губернаторы, но не депутаты), обязаны на время кампании уходить в отпуск. Исключение делается только для президента (и.о.президента) России.
К наказуемому "использованию служебного положения" отнесены, в частности,
- использование средств связи и оргтехники госучреждений для агитации (для сбора подписей - видимо, можно);
- обнародование в период избирательной кампании отчетов о проделанной работе (вот это уже странно - когда же еще отчитываться, как не в конце срока?);
- рассылка поздравлений и иных материалов, не оплаченных из избирательного фонда;
- агитационное выступление на массовых мероприятиях, организуемых властями, если такое право не предоставлено остальным кандидатам.
6) ПОЛИТТЕХНОЛОГАМ: НОВЫЕ ПРЕПОНЫ
Три года назад Дума разрешила кандидатам для защиты от "двойников" (однофамильцев, участвующих в выборах с единственной целью запутать избирателя) регистрировать псевдоним, который можно использовать в агитации и указывать в избирательном бюллетене. В результате ввести избирателя в заблуждение стало только проще. Терпение Вешнякова лопнуло, когда на выборах в брянской области заезжий кандидат Денин - однофамилец известного в области директора птицефабрики "Снежка" (да еще и зарегистрировавший в Москве фирму с трудноотличимым названием "Снежко") потребовал присвоить ему псевдоним "настоящий", а "двойник" (однофамилец и тезка) действующего губернатора Юрий Лодкин - псевдоним "губернатор". Отныне никаких псевдонимов на выборах не будет. Исключение может быть сделано только для признанных носителей творческих псевдонимов, таких как Эдуард Савенко (Лимонов).
Кроме того, в названии блока запрещается использование имени и фамилии конкретного лица, наименования государственной или муниципальной должности. В последнее время стало модным создавать блоки под названием "В поддержку губернатора" или "За Путина!" В выборах в Саратове в 1994 году участвовал "Блок Явлинского", названный так по фамилии местного дворника с его письменного согласия. Теперь последователи этой технологии, вероятно, создадут блок "Владимирович" (правда, Гражданский кодекс трактует отчество, как составную часть имени).
Запрещаются лотереи, тотализаторы и пари на итоги выборов и референдумов. И не зря - зачем впрямую подкупать избирателя если материально заинтересовать его в конкретном исходе выборов можно другим способом?
7) ИЗБИРАТЕЛЯМ: ПРАВО НА БОЙКОТ, ПРАВО НАЗНАЧИТЬ ВЫБОРЫ ПО СУДУ, "УПРАВУ" НА ЦИК
Дума исключила из вешняковского проекта запрет призывов к неучастию в выборах и установила, что избиратель расписывается отдельно за каждый бюллетень - таким образом становится возможным бойкот выборов одного уровня при одновременном участии в других выборах, проходящих в тот же день.
Не прошла попытка Бориса Надеждина исключить из определения "предвыборной агитации" призывы голосовать против всех. И хотя депутат настаивал, что таких призывов в принципе быть не должно, Вешняков дал понять, что именно для этого их и вписали в эту статью. Ведь если это агитация - то заниматься ею можно только от имени и за счет избирательного фонда одного из кандидатов - а кто же из кандидатов согласится агитировать против всех, т.е. и против себя в том числе?
Главное в законе осталось - графа "против всех" должна быть в любом бюллетене, и если она "побеждает" - выборы признаются несостоявшимися. Агитировать тут даже необязательно, если для такого голосования есть серьезные причины. На декабрьских выборах в Москве против всех проголосовали 10-15% избирателей, недовольных тем, что основные партии "расписали" городскую думу "на четверых". А на недавних довыборах в Новосибирской облсовет по одному округу против всех проголосовало аж 52%.
Выборы любого уровня, если соответствующие органы уклоняются от их назначения, а избирком не может или не хочет назначить их сам, назначаются судом по требованию любого избирателя и проводятся временным избиркомом, назначаемым вышестоящей комиссией. До сих пор этот механизм, придуманный депутатами-яблочниками Сергеем Поповым и Сергеем Митрохиным, действовал только на муниципальных выборах.
ЦИК, как и нижестоящие комиссии, теперь может быть расформирован судом - за нарушение избирательных прав, повлекшее признание итогов выборов (референдума) недействительными. Инициативу в этом могут проявить 1/3 депутатов любой из палат Федерального Собрания.
"О выборах - или объективно, или ничего!"
В демократических обществах существуют разные мнения о пределах свободы печати. Законодатели, как российские, так и американские, как правило полагают, что средства массовой информации обязаны быть пристойными (в описываемом законе, правда, об этом речь не идет). Оказалось, что Верховный Суд США так не считает. Бывшие советские граждане, особенно - старшего поколения, полагают, что СМИ обязаны быть правдивыми. Но в отсутствие вышестоящего органа в лице Отдела печати ЦК КПСС принудить прессу к правдивости может только суд - и то только если какой-нибудь гражданин сумеет доказать, что распространенной неправдой ему лично нанесено оскорбление (в неприличной форме) или имущественный ущерб.
Председатель Центризбиркома хочет от средств массовой информации большего - чтобы они были беспристрастными. Если не ко всем и всегда - то хотя бы к его подопечным в период выборов.
Два года назад, отчаявшись победить Доренко и ему подобных доступными способами, председатель ЦИК решил, что избирательное законодательство должно регламентировать не только агитацию, которая сама называет себя таковой, но и "подспудную" агитацию - замаскированную под новости и аналитику. Для этого в избирательные законы внесен новый раздел: "Информирование избирателей". Агитация теперь считается одним из видов такого информирования.
Поскольку всероссийские избирательные кампании продолжаются в совокупности около 6 месяцев каждые четыре года, а региональные и местные - непрерывно, журналист, упоминающий по какому-либо поводу выборы или кандидатов, должен быть беспристрастным всегда (закон не признает региональных ограничений). Кстати, о кандидатах. В России не менее 120.000 выборных должностей. В каждый отдельный момент в среднем на 7,5 тысяч мандатов баллотируются в среднем 25 тысяч граждан РФ. Некоторые из них буквально непрерывно куда-нибудь баллотируются (например, гражданин Дмитрий Бердников из Казани, называющий себя лидером Движения "Против преступности и беззакония" успел поучаствовать в губернаторских выборах в добром десятке регионов). И не дай бог журналисту написать что-нибудь об одном из них, не написав ровно столько же обо всех его соперниках в избирательном округе.
Процитируем некоторые нормы закона:
"Сообщения о проведении предвыборных мероприятий (...) должны даваться отдельным информационным блоком, без комментариев. В них не должно оказываться предпочтение какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку (...) в том числе по времени освещения их предвыборной детельности, объему печатной площади..."
Случился в Москве митинг сторонников Лужкова, хочешь его осветить - пожалуйста удели ровно столько же внимания предвыборным передвижениям Льва Убожко и Алексея Митрофанова.
"Содержание информационных материалов, размещаемых в средствах массовой информации ИЛИ РАСПРОСТРАНЯЕМЫХ ИНЫМ СПОСОБОМ должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков."
Каждый участник общедоступных дискуссий в Интернете должен иметь в виду, что он как раз и занимается "распространением информации иным способом".
Нынешний закон о выборах - один из первых российских законов, в которых упоминается слово "Интернет". В Интернете должны быть размещены предвыборные программы всех кандидатов, выдвинутых партиями. В Интернете, равно как и в СМИ, запрещено публиковать в последние 5 дней результаты опросов, прогнозов, "иных исследований, связанных с проводимыми выборами и референдумами". В Интернете в течение трех должны быть опубликованы полные итоги каждых федеральных и региональных выборов (вплоть до участка). Если же на выборах используется Государственная автоматизированная система (а она используется все чаще и чаще) - результаты выборов, включая предварительные, будут размещаться в Интернете по мере подсчета голосов.
С другой стороны, интернетовские средства массовой информации, в том числе зарегистрированные, выведены из сферы регулирования закона еще в 1999 году, когда термин "средства массовой информации" по всему тексту был заменен перечислением: "организации теле- и радиовещания и периодические печатные издания". Оно и понятно: человечество пока не придумало способов контролировать содержимое Интернета. Но можно быть уверенным, что к ближайшим думским выборам такие проекты появятся.
Что есть агитация?
Теперь об агитации. Ею, в частности, признаются:
- выражение предпочтения, указание на то, за кого намерен голосовать тот или иной избиратель;
- описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата (списка);
- распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;
- распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью (должностными обязанностями);
- деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения к кандидату, объединению;
- и на всякий случай - еще и "иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за или против" кандидатов (списков) или против всех.
Агитировать в СМИ или выпускать листовки можно только за счет средств избирательного фонда. Стихийный сторонник кандидата, решивший написать от руки листовку, должен получить санкцию кандидата и представить листовку в избирательную комиссию - только после этого ее можно распространять. Иначе он рискует подвести своего любимца под статью - и тому придется долго доказывать в суде, что его "любят" без его ведома.
Таким образом, журналистам, пожелавшим написать что-нибудь о выборах, остается освещать - в равных объемах и без каких-либо комментариев - предвыборные тусовки кандидатов, а если очень хочется рассказать об основных претендентах чуть больше - то рассказывать только об их служебной деятельности по официальному месту работы и только в таком ракурсе, чтобы не способствовать созданию ни положительного, ни отрицательного отношения к ним и, упаси боже, кого-нибудь к чему-нибудь не побудить.
Агитация в печати, на радио и телевидении "начинается за 30 дней до дня голосования". Зато агитировать в других формах (посредством митингов, раздачи листовок и видеокассет) теперь можно будет с момента выдвижения кандидата (а не с момента регистрации как раньше), т.е. не 2 месяца а 3.
"Использование изображения физического лица, положительных высказываний гражданина РФ о кандидате, об избирательном объединении, избирательном блоке в агитационных материалах (...) возможно только с письменного согласия данного физического лица." Что ж теперь, ролик, в котором Путин говорит "я как гражданин проголосую за "Единство" придется отправить на свалку и оперировать исключительно мнениями Маргарет Тэтчер или Саддама Хусейна - поскольку они не граждане РФ? Вовсе нет! Если это мнение было высказано публично - его можно процитировать с указанием источника. Для особо непонятливых написано, что разрешается использовать в пропаганде даже мнение лица, которому законом запрещено участвовать в агитации (президента, губернатора, мэра) - нужно только указать, где (в каком СМИ) и когда (это должно случиться до момента назначения выборов) это мнение было опубликовано. Легко можно представить следующую картину: Президент распускает Думу или по какой-то причине уходит в отставку один из губернаторов: в течение трех дней - пока не назначены досрочные выборы - тысячи рекламных агентов проталкивают в эфир и на печатные страницы положительные высказывания популярных чиновников о партиях и будущих кандидатах, чтобы легально и безнаказанно оперировать этими цитатами на выборах.
Государственные СМИ обязаны, негосударственные - вправе, а зарегистрированные менее чем за год до выборов (за исключением принадлежащих кандидату или партии) - не вправе предоставлять эфир (площади) для агитации. СМИ, не принадлежащие кандидатам и партиям, обязаны предоставлять эфир (площадь) всем кандидатам на равных условиях и обнародовать свои расценки сразу же после назначения выборов (правда, негосударственные газеты все-таки вправе отказаться от публикации агитационных текстов).
Телерадиокомпании, в том числе негосударственные, обязаны предоставлять кандидатам эфир на равных условиях. Назначенные теледебаты нельзя отменить, пока в них согласны участвовать хотя бы два кандидата (в 1996 году канал РТР отключил от уже начавшегося эфира целую свору кандидатов в президенты, когда стало ясно, что в студию не придут Ельцин и Зюганов).
За причиненные неудобства Вешняков предложил работникам пера и камеры хорошую компенсацию: журналиста, освещавшего кампанию, нельзя будет уволить из редакции не только до конца выборов, но и в течение года после них. В Думе эту норму смягчили - если на журналиста наложено трудовое взыскание и он его не оспорил в суде, то уволить его все-таки можно.
Пропорциональная, мажоритарная, смешанная
Новый закон, как и прежний, признает три способа проведения выборов: по единому округу (пропорциональная система, выборы "по партийным спискам"), по одномандатным округам (мажоритарная система) и по многомандатным округам, а также совмещение этих способов (смешанная система).
Пропорциональная система ныне применяется в 4 регионах. При этом в Свердловской области избирают по партспискам полный состав облдумы (нижней палаты Законодательного Собрания), в Красноярском крае - почти половину однопалатного парламента, в Псковской области - треть, в Калининградской - меньше 1/6.
В Северной Осетии тоже выбирают 5 (из 75) депутатов от партий по общереспубликанскому округу, но эти выборы пропорциональными назвать нельзя: скорее - "паритетными", поскольку каждая партия может выдвинуть только одного кандидата. Таким образом принудительно гарантируется политический плюрализм.
В 5 регионах - Республике Марий Эл, Тыве, Саратовской области, Корякском и Усть-Ордынском автономных округах выборы по спискам провели по 1 разу (в 1993 - 1996 годах), после чего от этой системы отказались.
Самыми забавными оказались результаты пропорциональных выборов 1996 года в Корякском округе: законодатели зачем-то установили 25-процентный барьер: в результате все 4 пропорциональных места достались коммунистам, набравшим 28,5%. "Наш дом - Россия" и "Коренные малочисленные народы", получив соответственно 21,7 и 23,5%, остались с носом. Поправки к федеральному закону 1999 года, сохранившиеся и в нынешней версии, сделали такой исход невозможным: пропорциональные выборы признаются несостоявшимися, если процентный барьер преодолели менее двух списков, а также если все списки, преодолевшие барьер, получили в сумме менее 50% (это, опять же, требование Конституционного суда).
Одномандатные выборы могут быть однотуровыми и двутуровыми (губернаторские - только двутуровыми). Второй тур проводится по двум кандидатурам (в прежнем законе такого ограничения не было, но до сих пор ни один регион не решился голосовать во втором туре по трем кандидатам - как во Франции).
Сейчас выборы депутатов заксобраний проводятся в два тура только в 8 регионах (Бурятия, Дагестан, Северная Осетия, Татарстан, Тыва, Хакасия, Красноярский край, Санкт-Петербург), губернаторские - примерно в 50 регионах.
Многомандатные округа - явление своеобразное. Если, скажем в семимандатном округе избиратель имеет 7 голосов - система превращается в супермажоритарную: партия, имеющая поддержку хотя бы относительного большинства избирателей (скажем, 30%) может получить все 7 мандатов. Эта система помогает градоначальникам формировать послушные монолитные муниципальные советы. Если же у избирателя 1 голос - многомандатная система превращается в подобие пропорциональной и гарантирует представительство разных интересов. Депутатам Думы ближе оказался первый вариант: они сняли для муниципальных выборов ограничение многомандатных округов пятью мандатами и предусмотрели право партии выдвигать столько кандидатов, сколько в округе мандатов. Однако депутаты вынуждены считаться с соломоновым решением Конституционного Суда от 23 марта 2000 года, согласно которому у избирателей во всех округах должно быть равное число голосов - т.е. при неравном числе мандатов в округах (как например было в Краснодарском крае) оно не может превышать число мандатов в самом маленьком из округов.
Законодатели вышеупомянутого Корякского АО в 2000 году, отказавшись от выборов по партспискам, превратили единый округ из пропорционального в 4-мандатный мажоритарный. Но коммунистам снова повезло: их кандидат прошел с результатом 36%, а остальные получили меньше голосов, чем строка "против всех", что, по действовавшему закону, не позволяло считать их избранными. Во избежание подобного казуса в новом федеральном законе для многомандатных округов предусмотрели особый способ подсчета голосов "против всех": кандидат может быть избран, получив меньше голосов, чем отдано против всех, но больше, чем "расчетное" число голосов против всех - уменьшенное на соотношение числа мандатов и числа голосов, которое имеет один избиратель.
Запрещено "наследование" мандатов в многомандатных и одномандатных округах кандидатом, получившим следующее по убыванию число голосов, при сложении депутатом полномочий и даже при отказе избранного кандидата от мандата сразу после выборов.
Преступления и наказания
Фальсификация результатов выборов, за которую по уголовному кодексу формально можно "получить" 50-70 тысяч рублей штрафа или до 4 лет тюрьмы, до сих пор практически всегда оставалась безнаказанной. Например, суд решает, что если пойманные за руку фальсификаторы извинились и переписали протокол - то они уже фальсификаторами быть перестали (Армавир). Или - поскольку фальсификаторы "подверглись давлению со стороны неустановленных лиц в органах исполнительной власти" - они ни в чем не виноваты (одна из северо-кавказских республик). Председатель ЦИК с возмущением рассказывал журналистам об этих случаях, разводя при этом руками - "мы не можем оказывать давление на суд".
Депутаты дополнили вешняковский проект развернутыми определениями. Фальсификацией считается, в частности, заведомо неправильное составление списков избирателей (в том числе включение "мертвых душ"), заведомо неправильный подсчет голосов, подписание протокола до подсчета голосов или внесение в протокол изменений после его заполнения.
Последняя норма, пожалуй, чересчур сурова: нередко участковые комиссии, с трудом набранные из "простых советских граждан", согласившихся подработать за отгул, просто не могут разобраться в тонких отличиях между "числом участников выборов" и "числом участников голосования" или между "числом зарегистрированных избирателей" и "числом избирателей, зарегистрированных на момент завершения выборов" и заполняют протоколы с ошибками. После проверки вышестоящими профессионалами выясняется, что цифры не сошлись - и их исправляют. Опасаясь ответственности за ошибку, счетчики могут передоверить подсчет "знающим людям" из исполкомов.
Поставленное на поток изготовление поддельных подписных листов по-прежнему останется ненаказуемым, т.к. те, кто этим занимается, не являются должностными лицами.
25 статей, посвященных правонарушениям на выборах, помещены в новом административном кодексе в самом начале. Из них 13 относятся к кандидатам, агитаторам и средствам массовой информации (в том числе 7 - непосредственно об агитации), 7 - к чиновникам, 4 - к избирательным комиссиям, 1 - к работодателям, не предоставляющим отпуск кандидатам, доверенным лицам и членам избиркомов. В уголовном кодексе выборов касаются 2 статьи: 141 - воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий и 142 - фальсификация избирательных документов членами избиркомов.
За нарушение правил агитации в СМИ должностные лица могут поплатиться 2-3 тысячами рублей штрафа, организации - 20-50. За агитацию в неположенный период с гражданина взыщут 1000-1500 руб., с должностного лица - 2-3 тысячи, с организации - 20-30 тыс. Такое же наказание предусмотрено за распространение анонимных листовок и за оказание финансовой или материальной поддержки кандидату помимо избирательного фонда. С самого же кандидата за использование такой поддержки причитается 2000-2500 рублей, а с партии (блока) - 30-50 тысяч. И, наконец, от 500 до 1000 рублей заплатит (если будет пойман и изобличен) гражданин, повредивший законно вывешенную листовку или плакат кандидата.
С той же целью - пресечь некоторые традиционные способы фальсификации - в законе появилась такая норма: перед голосованием председатель участковой комиссии демонстрирует наблюдателям пустые урны и опечатывает их. К сожалению, не на все участки хватает наблюдателей.
Другой традиционный способ "управления результатами выборов" - досрочное голосование. Теперь оно разрешается только на муниципальных выборах. Зато на региональных и местных выборах допускается голосование по почте. Кто и как сможет воспользоваться этим нововведением, мы узнаем из инструкции Центризбиркома (по мнению Вешнякова такое право прежде всего необходимо дать солдатам-срочникам, "оторванным от дома").
Автора!
Над новой версией закона работали пять инстанций: сначала - Центризбирком, написавший исходный проект, потом - администрация президента, которая исправила его и внесла в Думу, дальше - рабочая группа думского комитета по госстроительству (председатель группы - коммунист Александр Салий), затем - сам вышеупомянутый комитет и наконец, вся Дума на пленарном заседании.
Комитет по государственному строительству - один из самых малочисленных в Думе: всего 13 депутатов (в бюджетном - больше 50-ти). Но именно этот ареопаг до недавнего времени решал ключевые вопросы государственного устройства Российской Федерации. Как это происходит в последний месяц - после установления в Думе полновластия центристского большинства - рассказал на недавнем брифинге один из членов комитета, зампред фракции СПС Борис Надеждин. Рабочая группа, состоящая преимущественно из "правых", коммунистов и яблочников, подискутировав с представителем президента (в данном случае - с Вешняковым) приходит к некоему консенсусу. На заседании комитета эти предложения вроде бы принимаются с соотношением голосов 6:2. После этого председатель комитета, член фракции ОВР Валерий Гребенников (сменивший недавно коммуниста Анатолия Лукьянова) достает из рукава 5 доверенностей от депутатов, которым не свойственно приходить на заседания (таких как Александр Невзоров или бывший подмосковный губернатор Анатолий Тяжлов, прославившийся стихами о Черномырдине и "Отечестве"*) и говорит: не 6:2, а 6:7. Когда принимали закон о гражданстве - председатель и вовсе не стал созывать заседание комитета, а вместо этого "заочным опросом" провел решение, изменившее с трудом согласованный текст закона до неузнаваемости. Таковы издержки мартовской "победы над коммунистами".
Когда "избирательный закон Вешнякова - Салия - Лукьянова - Надеждина - Попова под редакцией коллективного Гребенникова" был наконец вынесен на пленарное заседание во втором чтении, Думе осталось решить всего три вопроса: о бесплатном эфирном времени (принято решение предоставлять его всем на равных, а не пропорционально результатам предыдущих выборов, как предлагал Путин), о продолжительности срока, в течение которого кандидата нельзя снять с выборов по суду (лево-правая оппозиция выторговывала увеличение этого срока до 5 последних дней перед выборами) и о максимальном числе участников предвыборного блока (не больше трех - по предложению "Единства"). Все эти поправки, видимо, прошли лишь потому, что на них от имени Путина согласился Вешняков.
Несколько депутатов, преимущественно - "лужковцев", избранных от Москвы, попытались лишить избирателей, находящихся за рубежом, права голосовать за депутатов-одномандатников и вообще за кого бы то ни было кроме президента и думских партийных списков. Возможно, их подтолкнуло к этому шапкозакидательское заявление главы "лондонского отделения СПС" Владимира Кара-Мурзы (младшего) на недавнем партсъезде, что правые "возьмут" все московские округа голосами западноевропейских и израильских избирателей. После довольно резкой пикировки Вешнякова с Гребенниковым поправка провалилась, набрав всего 56 голосов.
Введение 30-процентной квоты для женщин в партийных списках тоже не состоялось, хотя за это проголосовали почти 2/3 депутатов. Поправка о квотах, исходившая от коммунистов, получила голоса одной трети депутатов, а за точно такую же поправку "центристов" проголосовала ДРУГАЯ треть. В результате все фракции кроме СПС и ЛДПР могут честно сообщить своим избирательницам, что голосовали за женские квоты, а могут столь же честно сказать, что голосовали против.
Григорий БЕЛОНУЧКИН
____________________________________
* Сквозь родовые муки // Россия к свету выйдет! // Штурвал покрепче в руки, // Дерзайте, Черномырдин!
Мечется, мечется, мечется // Родное мое человечество... // Вот почему я в "Отечестве".
