(by TRANSLATE.RU)
ПАНОРАМА
ПарламентN 39, июль 1997

Соотношение политических сил в Совете Федерации

Одним из самых известных произведений "Панорамы" является периодически переиздаваемый ею (самостоятельно или с помощью Фонда развития парламентаризма в России) справочник "Федеральное Собрание: Совет Федерации; Государственная Дума". Периодичность выпуска справочника, развиваясь в начале его истории (1994) по параболе (0: декабрь, 1: январь, 2: февраль, 4: апрель, 7: июль, 11: ноябрь) позже стабилизировалась на ежегодной. Но ведь в промежутках между выходом очередного издания его автор Григорий Белонучкин тоже что-то пишет.
Предлагаем вниманию читателя один их таких текстов, который, как предполагается, войдет в третье издание справочника (ориентировочно - конец 1997 года).

В первоначальный состав Совета Федерации вошли как минимум 57 членов Движения "Наш дом - Россия" и как минимум 11 членов КПРФ (без учета беспартийного сторонника КПРФ А.Тулеева).
Существование в Совете Федерации каких-либо депутатских фракций и групп не предусмотрено Регламентом палаты. В первом, выборном составе Совета Федерации (1994-1996), было провозглашено существование двух неформальных оппозиционных депутатских групп, но факт объединения депутатов в такие группы никак не сказался на их позиции при голосовании. О создании каких-либо групп в новом Совете Федерации до сих пор не сообщалось.
В отличие от Думы, в Совете Федерации все голосования, кроме поименных, являются фактически тайными, т.е. в память компьютера записывается только число проголосовавших. К поименным голосованиям Совет Федерации прибегает крайне редко (за полтора года работы палаты в нынешнем составе опубликованы только три голосования: по индексации пенсий и дважды - по закону о реституции). Голосования опросными листами не являются в полном смысле поименными, так как их результаты в стенограммах не публикуются и доступны ограниченному кругу лиц.
Кроме того, новый Совет Федерации первое время практически не рассматривал чисто политические вопросы. Поэтому трудно найти в парламентской деятельности членов СФ какие-либо объективные критерии для их классификации СФ по традиционной линии "демократы" ("реформаторы") - "коммунисты".
Автор вообще-то считает, что эта дихотомия неприменима к большинству реальных предметов политических разногласий в современной России, но, поскольку аналитики Администрации Президента и большинство печатных изданий продолжают ею оперировать, не может не изложить существующие точки зрения.
Накануне формирования нового Совета Федерации, 11 января 1996, свою версию расстановки сил в верхней палате опубликовали в "Общей газете" Анатолий Костюков и Николай Троицкий. Заголовку "Дума представляет недовольное большинство" был противопоставлен заголовок "В сенате - большинство довольных". Они насчитали 28 "откровенных оппозиционеров, в основном - членов компартии или сочувствующих", в большинстве - из числа глав законодательных собраний. 99 человек авторы статьи назвали "лояльными", включив сюда, в частности, 47 губернаторов-назначенцев (которые "могут в течение этого года пройти через выборы и сменить свой политический имидж"), нескольких глав республик, которые "слишком тесно связаны с нынешней властью посредством льгот или компромата", и "идейных сторонников Президента", например - Б.Немцова, К.Титова, Ю.Лужкова, А.Собчака. 51 сенатор, по классификации Костюкова-Троицкого - "темные лошадки", что не обязательно подразумевает отсутствие у авторов информации об их деятельности: сюда они включили "многих" из 19 избранных (а не назначенных) глав администраций, "чувствующих себя относительно независимыми от нынешней исполнительной власти".
Президентские структуры также ведут свой подсчет. Можно процитировать цифры, названные председателем Объединенного координационного совета по выборам губернаторов С.А.Филатовым и приведенные 23 октября 1996 в газете "Правда-5": соотношение сил в Совете Федерации 112:62 в пользу реформаторов.
За период с 23 октября до апреля 1997 года вместо 23 назначенных губернаторов и 1 президента избраны представители различной оппозиции, в том числе 18 кандидатов левых сил. И хотя 6 из них и так были в Совете Федерации в качестве глав законодательных собраний, на смену им в легислатурах, как правило, пришли сторонники того же направления. За это же время Совет Федерации покинули А.М.Тулеев и А.С.Суворов. Таким образом, число членов СФ, которых Администрация Президента считает реформаторами - чуть меньше сотни или около 55%. Подробнее о выборах 1996-1997 и изменении политического спектра палаты см. ниже.
Письменный отчет ЦК КПРФ IV съезду партии содержит следующие цифры: представители левопатриотической оппозиции ("КПРФ-НПСР") находятся во главе исполнительной власти в 22 регионах и во главе 12 региональных представительных органов.
Расхождение почти в два раза между численностью противников реформ по Филатову и левопатриотов по КПРФ свидетельствует, что Администрации Президента не удается найти общий язык в том числе и с теми, кто не имеет отношения к левому блоку.
Известный специалист по электоральной статистике Д.Орешкин, будучи спрошенным на тему расстановки сил в сенате накануне выборов, сказал, что считает деление лидеров регионов на консерваторов и реформаторов полностью бессмысленным. Кажется, он оказался ближе к истине, чем Н.Троицкий и А.Костюков, поскольку даже после некоторого полевения состава палаты отношения между губернаторами и Правительством к концу 1996 года мало изменились. Лучшей иллюстрацией к этому может служить обещание самого, пожалуй, непримиримого оппозиционера - губернатора Кубани Кондратенко - проголосовать за бюджет-1997, если глава Правительства пообещает ему выплатить краю задолженность по трансфертам, хотя бы за прошлый год. Слово "трансферт" вообще является самым главным для понимания взаимоотношений лидеров регионов с Центром. Подробнее об этом можно почитать в статье Льва Сигала в "Общей газете" N17, 1997.

ПОЛИТИЧЕСКИЙ СПЕКТР СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ 
а) по Н.Троицкому и А.Костюкову, январь 1996
Оппозиция                    28
Темные лошадки               51
Лояльные                     99

б) по С.Филатову, октябрь 1996
Не реформаторы               62
Реформаторы                 112

в) по мнению КПРФ, апрель 1997
Левопатриотическая оппозиция 34
Прочие                      144
Губернаторские выборы 1996-1997 и сдвиги политического спектра в Совете Федерации

Весной-летом 1996 года прошли перевыборы руководителей трех регионов, возглавляемых всенародно выбранными руководителями с 12 июня 1991 года (Татарстан, Москва, Санкт-Петербург). Президент Шаймиев и мэр Лужков сохранили свои должности, а мэр Собчак - единственный член Совета Федерации, пытавшийся противостоять избранию Строева председателем - покинул Совет Федерации, проиграв Владимиру Яковлеву, поддержанному во втором туре широкой коалицией - от Яблока до КПРФ.
С сентября 1996 года в соответствии с законом о порядке формирования Совета Федерации начались сплошные выборы губернаторов в 47 субъектах, которыми до тех пор управляли назначенные Президентом главы администраций. На этот же период пришлись перевыборы нескольких глав республик.
В августе 1996 сложились 2 коалиции, которые и стали основными коллективными участниками губернских выборов: Народно-патриотический союз России (НПСР) во главе с Г.А.Зюгановым - на базе блока народно-патриотических сил, поддержавшего кандидата Зюганова на выборах 16 июня 1996; и Общероссийский координационный совет (ОКС) во главе с С.А.Филатовым, сложившийся на базе ОДОПП (Общероссийского движения общественной поддержки Президента) - Ельцинского блока на президентских выборах-96.
Итоги начавшегося в сентябре выборного марафона были подведены предварительно - в пресс-релизах и публикациях в январе 1997, а окончательно - на четвертых съездах КПРФ и НДР, состоявшихся в один день - 19 апреля 1997.
За 7 месяцев (сентябрь 1996 - март 1997) избраны 52 руководителя (46 губернаторов и 6 глав республик). Чеченские выборы 27 января 1997 в данном контексте выносятся за скобки.
Действующие губернаторы (президенты, премьер) баллотировались в 51 регионе и в большинстве из них проиграли.

  • Переизбраны на свои должности 24 руководителя (21 губернатор и 3 президента) - Аяцков, Чуб, Позгалев, Неелов, Фархутдинов, Н.Волков, Гениатулин, Филипенко, Полуянов, Тихомиров, Бирюков, Титов, Ишаев, Гужвин, Николаев, А.Ефремов, Игумнов, Горячев, Неделин, Назаров, Рокецкий, Джаримов, Коков, Ооржак. Из них ОКС поддерживал всех, кроме Горячева и Гужвина, а НПСР поддерживал Филипенко, Ишаева и Полуянова и, как позже было сказано на пленуме ЦК КПРФ, "соблюдал нейтралитет" по отношению к Тихомирову, Волкову и Неелову. 25-й победой партии власти следует считать избрание кандидата НДР Жамсуева (глава администрации не баллотировался).
  • В 19 регионах победили кандидаты от НПСР - Густов, Сергеенков, Руцкой, Сударенков, Черногоров (член КПРФ), Суриков, Лодкин (член КПРФ), Виноградов (член КПРФ), Шабанов (член КПРФ), Богомолов, Кондратенко, Шершунов (член КПРФ), Любимов (член КПРФ), Сумин, Максюта (член КПРФ), Кислицын (член КПРФ), Белоногов (член КПРФ), Стародубцев (член КПРФ), Боковиков. При этом коммунист Кислицын был поддержан во втором туре ОКС, поскольку противостоял ему кандидат от ЛДПР.
  • Еще 6 человек в январе 1997 проходили в официальной партийной статистике КПРФ как "кандидаты, на разных этапах поддержанные НПСР" или "поддержанные на условиях соглашения" - Горбенко, Цветков, Михайлов, Броневич, Евдокимов, Малеев. При этом Михайлов (кандидат ЛДПР), Горбенко (поддержанный частью партии власти) и Евдокимов (опиравшийся на третью силу, включая сторонников Лебедя) поддержаны НПСР после того, как собственные кандидаты левых не прошли во второй тур; Броневич и Цветков (региональные лидеры, не связанные с партиями и поддержанные различными силами, включая Яблоко) - в последний момент перед выборами, а Малеев и вовсе победил среди прочих кандидата КПРФ Иванова, но позже был идентифицирован партией как оппозиционер. Партия власти, со своей стороны, именует пятерых из них (кроме ЛДПР-овца Михайлова), сторонниками реформ и не считает их победы своим поражением.
  • Двух победителей - Бутова и Лебедя-младшего - НПСР считал "третьей силой", поскольку их "одинаково трудно отнести как к партии власти, так и к оппозиции".

    СКОЛЬКО БУДЕТ 2+2?

    Не важно, как голосуют,
    важно - как считают!
    И.В.Сталин

    Согласно оптимистической арифметике Администрации Президента, приемлемыми для Кремля считаются все, кто без партбилета, и даже некоторые коммунисты. На пресс-конференциях С.Ястржембского и А.Казакова до конца декабря 1996 неоднократно оглашался "черный список", который к 25 декабря состоял из 8 фамилий. Автору, к сожалению известен только предпоследний вариант из 7 фамилий: Сергеенков, Руцкой, Михайлов, Черногоров, Лодкин, Любимов, Шершунов. Восьмым предположительно был Суриков или Сумин, девятым мог бы стать Максюта, но к этому времени зачитывание черных списков прекратилось. Остальные 34 или 35 руководителей из 43 избранных в 1996 году рассматривались в Администрации как вполне приемлемые.
    Весной 1997 первый заместитель начальника Территориального управления Администрации Президента С.А.Шаповалов опубликовал в пензенском журнале "Губерния" свой обзор итогов региональных и муниципальных выборов за август 1996 - январь 1997. Шаповалов делит избранных (47 человек) на 4 категории:

  • действующие губернаторы - 23;
  • "лояльные к Президенту и Правительству РФ политики, имеющие все возможности для решения стоящих перед их регионами проблем" - 9 (Густов, Горбенко, Цветков, Сударенков, Броневич, Малеев, Евдокимов, Бутов, Кислицын). "Многие из них шли на выборы при поддержке администрации, демократических партий, и потому их победа ни в коей мере не может быть расценена как "поражение" реформаторских сил";
  • "кандидаты, поддерживаемые оппозицией" - 5 (Богомолов, Виноградов, Кондратенко, Сумин, Максюта);
  • кандидаты, которые "шли на выборы под чисто политическими лозунгами, тяготеют к "идеологическому крылу" оппозиции" - 9 (Руцкой, Сергеенков, Михайлов, Черногоров, Суриков, Лодкин, Шабанов, Шершунов, Любимов, Лебедь).
    В письменном докладе ЦК КПРФ IV съезду партии 19 апреля 1997 назывались следующие цифры: из 52 регионов в 19 победили "кандидаты, выдвинутые КПРФ-НПСР"; в 5 (а не 6, как говорилось раньше) - кандидаты, поддержанные партией.
    В тот же день выяснилось, что кандидат НПСР Боковиков и "нейтралы" Броневич и Малеев не оправдали надежд оппозиции и избрались в Политсовет "партии власти".
    На IV съезде НДР (19 апреля 1997) делегатам раздавалась справка, в которой утверждалось, что в 25 регионах победили "кандидаты, которых непосредственно выдвинули региональные организации НДР", а еще в 13 - "кандидаты, поддерживающие курс Президента и Правительства". Таким образом, НДР относит к оппозиции всего 14 губернаторов.

    ИТОГИ ВЫБОРОВ ГУБЕРНАТОРОВ В ИНТЕРПРЕТАЦИИ АПРЕЛЬСКИХ ПАРТСЪЕЗДОВ
    (1 сентября 1996 - 23 марта 1997) 
    Число переизбранных губернаторов   52

а) по мнению КПРФ
Кандидаты НПСР                     19
Кандидаты, поддержанные НПСР        5
Нейтралы                            3
Партия власти                      25

б) по мнению НДР
Оппозиция                          14
Сторонники Президента (помимо НДР) 13
Кандидаты НДР                      25
    КРАТКИЕ ВЫВОДЫ

    Таким образом, левые силы увеличили свое представительство в Совете Федерации и сейчас, если исходить из оценок С.А.Филатова (112:62 в пользу реформаторских сил на 23 октября 1996), оппозиция имеет в сенате почти половину голосов. Кроме того, хроническая невыплата зарплат, пенсий и пособий вынуждает глав администраций и председателей законодательных собраний независимо от политических взглядов становиться в оппозицию Правительству.
    Однако конституционный круг полномочий палаты исключает для нее возможность политического оппонирования Президенту или Правительству до тех пор, пока разного рода оппозиция не составит в нем двух третей (число необходимое для преодоления вето Президента или отрешения его от должности).
    В рамках действующей Конституции Совет Федерации может выражать свое отношение к политике Президента и Правительства исключительно в форме заявлений и обращений, не влекущих за собой юридических последствий. А "совместительский" характер работы членов Совета Федерации даже это делает затруднительным, поскольку не имея времени (или желания) обсуждать дословные тексты документов, сенаторы голосуют обычно за общую идею, поручая тому или иному комитету (редакционной комиссии) оформить текст постановления "с учетом прозвучавших предложений".
    Впрочем, радикальные околопрезидентские аналитики, равно как и лидеры КПРФ, связывают возможное возрастание роли палаты с нештатными ситуациями и не ограничивают свои представления о нем конституционными рамками. По мысли Г.А.Зюганова с участием Совета Федерации должен быть создан Государственный Совет - коллегиальный орган, с которым должны согласовывать решения Президент и Правительство (в последнем варианте ему же должны подчиняться главы администраций регионов). А в радикально-пропрезидентских кругах некогда звучало предложение распустить Думу без перевыборов под предлогом ее неконструктивности и возложить на Совет Федерации функции принятия законов.

    Григорий БЕЛОНУЧКИН

    ПАНОРАМА